Las normas alimentarias internacionales y su relación con el acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias de la OMC
| Autor | Xavier Fernández Pons |
| Páginas | 321-355 |
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En principio, es cada Estado, en virtud de su soberanía, y la Unión Europea u otras organizaciones de integración económica regional, en función de las competencias normativas atribuidas, quienes establecen las regulaciones destinadas a tratar de garantizar la salubridad de los alimentos o «food safety». A escala universal, también operan diversos organismos internacionales de «normalización», tendentes a promover la armonización de las legislaciones internas mediante diversos instrumentos jurídicos. En materia de inocuidad de los alimentos destaca, en particular, la Comisión del Codex Alimentarius1, creada por la FAO y la OMS en 19632 y de la que pueden formar parte «todos los Estados miembros y miembros asociados de la FAO y de la OMS que estén interesados en las normas internacionales alimentarias»3.
Dicha Comisión elabora normas, directrices y códigos de prácticas alimentarias internacionales armonizadas destinadas a proteger la salud de los consumidores y garantizar la aplicación de prácticas leales en el comercio de alimentos, siendo su lema «normas internacionales de los alimentos: seguridad y buena alimentación para todos». Estas normas del Codex se basan en la mejor información científica disponible, respaldada por órganos inter-nacionales independientes de evaluación de riesgos o consultas especiales organizadas por la FAO y la OMS.
Cumple precisar que las diversas resoluciones que aprueba la Comisión del Codex Alimentarius, con sus distintas denominaciones de «normas, códigos y directrices», son de aplicación facultativa por los Estados miembros4.
Ahora bien, el valor de tales «normas» alimentarias internacionales se ha visto en gran medida fortalecido por diversas previsiones contenidas en el Derecho de la OMC y, particularmente, en su Acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF). Dicho Acuerdo toma tales «normas» del Codex Alimentarius, así como las de otras organizaciones internacionales de normalización, como referentes esenciales para tratar de asegurar que las medidas adoptadas por los miembros de la OMC en la materia no incurran en restricciones arbitrarias o excesivamente onerosas del comercio internacional.
La OMC no es, en cuanto tal, una organización internacional de normalización, pues carece de competencias para aprobar normas técnicas
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de armonización, pero con las previsiones del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio (OTC) y con el citado Acuerdo MSF, en el que se centrará esta contribución atendiendo al objeto de la misma, se ha establecido una singular relación entre el sistema multilateral de comercio y las organizaciones internacionales de normalización de vocación universal, que algún autor cali
El caso de la OMC contrasta con el de la Unión Europea u otras organizaciones internacionales de integración económica regional, que comprenden en un mismo marco institucional tanto la liberalización del comercio de mercancías a escala regional como el establecimiento, mediante fuentes de Derecho derivado o secundario, de reglamentaciones técnicas comunes o armonizadas.
La especialización funcional que caracteriza la cooperación internacional institucionalizada de vocación universal, evidenciada en la coexistencia de una organización internacional de
Usando como metáfora el término «simbiosis», que fue definido por el botánico alemán Anton de Bary en 1873 (o en 1879, según algunos autores) como «la vida en conjunción de dos organismos disimilares, normalmente en íntima asociación, y por lo general con efectos benéficos para al menos uno de ellos»6, la presente contribución tiene por objeto tratar de analizar cómo opera la «simbiosis» que se ha establecido entre las normas alimentarias internacionales y el Acuerdo MSF.
A tal fin, primero se harán, a título introductorio, unas breves presentaciones de las normas alimentarias internacionales y del Acuerdo MSF, pasando, a continuación, a examinar las diversas previsiones del Acuerdo MSF que se refieren a las mismas, evaluando cuáles son sus efectos jurídicos y prácticos.
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La expresión «normas alimentarias internacionales», que en inglés suele enunciarse como «international food standards», cubre una amplia y variada gama de previsiones sobre alimentos adoptadas principalmente, como se ha avanzado, por la Comisión del Codex Alimentarius. Cabe advertir que otras organizaciones internacionales de normalización, como la Organización Mundial de Sanidad Animal, conocida por las siglas de OIE (por el nombre Oficina Internacional de las Epizootias con el que fue creada en 1924), también se ocupan, directa o indirectamente, de la inocuidad de los alimentos para los seres humanos. Así, aunque la OIE se centre, de entrada, en la sanidad animal, su Tercer Plan Estratégico para el período 2001-2005 ya recomendó que «la OIE debería ser más activa en el ámbito de la salud pública y de la protección del consumidor», y precisó que dicha actividad debería incluir «las zoonosis y las enfermedades transmisibles a los seres humanos por medio de los alimentos, estén o no afectados los animales por este tipo de enfermedades», con el fin de introducir mejoras en materia de seguridad sanitaria de los alimentos en toda la cadena que va del «productor al consumidor» a escala mundial. Este enfoque se ha confirmando en los sucesivos planes estratégicos de la OIE y, en mayo de 2010, la Asamblea Mundial de la Salud de la OMS aprobó la mçdá
Siendo la Comisión del Codex Alimentarius la principal fuente material de las normas alimentarias internacionales, interesa aludir a cuáles son los fundamentos jurídicos de tal actividad normativa, los distintos tipos de instrumentos en que se plasma y el procedimiento seguido para su aprobación y revisión.
Los diversos fundamentos jurídicos para la aprobación de normas alimentarias internacionales por la Comisión del Codex Alimentarius están actualmente compilados en llamado Manual de Procedimiento8. En él figuran, en la Sección I sobre «Textos de base y definiciones», los Estatutos de la
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Comisión del Codex Alimentarius9, su Reglamento10, los Principios generales del Codex Alimentarius11 y las Definiciones para los fines del Codex Alimentarius. La Sección II se dedica a la elaboración de las normas, incluyendo un detallado Procedimiento.
Las normas alimentarias internacionales establecidas por la Comisión del Codex Alimentarius pueden ser de alcance mundial o regional y abarcan, desde el punto de vista material, muy diversos aspectos de los alimentos, no únicamente su inocuidad, sino también su denominación, composición, pesos y medidas, etiquetado, embalaje, que muchas veces no guardan relación con aspectos de tipo sanitario. En este sentido, las normas del Codex no sólo son referentes para el Acuerdo MSF, sino también para el Acuerdo OTC, que se ocupa con carácter general de las prescripciones técnicas para cualquier tipo de producto.
Desde el punto de vista formal, las múltiples normas alimentarias que adopta la Comisión del Codex Alimentarius comprenden instrumentos con diversas denominaciones12. Así, en los Principios generales del Codex Alimentarius se prevé que el Codex «es una colección de normas alimentarias y textos afines aceptados internacionalmente y presentados de modo uniforme», precisándose que los «textos afines comprenden códigos de prácticas, directrices y otras recomendaciones»13. Todos los textos del Codex se encuentran a disposición del público en el sitio web del Codex y todas las normas, las directrices, los códigos de prácticas y los textos consultivos que integran el Codex Alimentarius están disponibles en la «Lista de normas»14.
Seguidamente, se precisarán los principales rasgos de cada uno de los indicados tipos de instrumentos.
Las «normas» (en sentido estricto) del Codex, que en inglés reciben el nombre de «standards» y se enuncian con la signatura CODEX STAN, generalmente estipulan los requisitos que han de satisfacer los alimentos con objeto de garantizar al consumidor un producto sano y genuino, no adulterado y que esté debidamente etiquetado y presentado. Las normas pueden contemplar todas las características propias de un producto o una sola característica. Ejemplos de las primeras son las normas del Codex para la miel15, el chocolate16, las leches fermentadas17 o las manzanas18. Como ejemplos de normas que se ocupan de una sola característica, cabe referirse
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a las normas sobre límites máximos de residuos (LMR) de plaguicidas o medicamentos veterinarios en alimentos. También existen normas generales del Codex para aditivos alimentarios19 y para los contaminantes y toxinas presentes en los alimentos y en los piensos20, que contienen disposiciones tanto generales como eséecí
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