¿Pero es necesario un servicio civil de carreraen américa latina?
| Autor | Manuel Villoria Mendieta |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos-Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset |
| Páginas | 61-81 |
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Hasta ahora hemos venido dando por supuesto que nos preocupa la inexistencia de un servicio civil suficientemente meritocrático en la mayoría de los países de América Latina. No obstante, esta preocupación es necesario expli-carla. La clave, a nuestro juicio, de los males que genera esta ausencia está en los incentivos que genera a la corrupción y, con ello, en las dificultades que pone al desarrollo. Siguiendo esta argumentación, deberíamos concluir, respondiendo a la pregunta del epígrafe, que sí es necesario un servicio civil de carrera en América Latina. Vamos a desarrollar estas razones con un poco más de detalle.
En general, la economía de mercado requiere de seguridad jurídica. En toda economía de mercado es necesario garantizar los derechos de propiedad y favorecer la contratación. No es recomendable la inversión cuando los resultados de la misma están sometidos a factores de volatilidad tan elevados como los que se derivan de la voluntad de pago de clientes o de la benevolencia de los proveedores en el cumplimiento de los requerimientos contractuales. Si nadie asegura el respeto a los pactos y contratos o si el gobierno no garantiza los derechos de propiedad y modifica las reglas del juego arbitraria e inopinadamente es muy difícil y arriesgada la inversión.
Una de las consecuencias características de la ausencia de meritocracia en la Administración Pública es el de la generación de incentivos al clientelismo y a la patrimonialización de las organizaciones públicas. El spoils system permite -y fomenta- la creación de amplias redes clientelares que toman pose-sión de los empleos públicos como espacios de botín y que usan los privilegios gubernamentales para su propio beneficio. Esta situación genera capital
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social negativo (LEVI, 1996), es decir, espacios de confianza en redes cerradas y opacas que, a su vez, expanden enorme desconfianza hacia otras redes también cerradas y opacas. En suma, un espacio social basado en la lucha de redes clientelares por el control de los servicios públicos para el uso exclusivo o, al menos, privilegiado de sus propios miembros. El resultado final es el de una sociedad en la que el acceso a bienes y servicios públicos reconocidos legalmente depende de la pertenencia o no a redes clientelares. Con la consiguiente degradación de la seguridad jurídica.
Además, la desconfianza que se expande por el sistema económico y social cuando la Administración no respeta la ley hace que, al final, los costes de transacción se disparen y la realización de contratos se dificulte hasta extremos insospechados. La teoría de los costes de transacción atiende a uno de los problemas fundamentales de la economía neoclásica: el papel de la información a la hora de coordinar la actividad económica. Las dificultades y los costes de obtener información en el mercado parecen, a menudo, insuperables sobre todo cuando existe desconfianza. La Nueva Economía Institucional, conservando la metodología neoclásica, considera que los fracasos del mercado tienen origen frecuentemente en los costes de transacción y que estos costes son los que determinan, en gran medida, si un mercado o una jerarquía es la estructura más eficaz con la que asignar recursos en una situación dada (WILLIAMSON, 1975, 1985).
En última instancia, la organización económica es un problema de contratación, de cómo relacionarse contractualmente para intercambiar económica-mente. Los costes de transacción implican la suma de todos los costes relacionados con decidir, negociar, planificar u organizar un contrato (NORTH, 1990). En suma, son los costes de dirigir el sistema económico y pueden ser de dos tipos, "ex ante" y "ex post". Los "ex ante" se aplican a los costes de preparar, negociar y salvaguardar un acuerdo. Los "ex post" se refieren a: los costes de mala adaptación, cuando las transacciones divergen de la especificación original del contrato; los costes de regateo, para corregir transacciones posteriores al contrato; los costes de instalación y dirección, relacionados con las estructuras de gobierno a las que someten sus discusiones; y los costes de vinculación, por llevar a cabo compromisos seguros. Donde existe incertidumbre elevada y desconfianza los costes asociados a los contratos son altos, por lo que podrían producirse fracasos en el mercado. Precisamente, donde los miembros del poder judicial y de la Administración son objeto del "spoils system", la desconfianza y la incertidumbre sobre el comportamiento de los otros actores económicos y de los propios actores gubernamentales es mayor, y, por el contrario, donde el poder judicial y la Administración son meritocráticos y profesionales, la previsibilidad y la certidumbre se elevan considerablemente, reduciendo los costes de transacción.
Empíricamente, los estudios de RAUCH y EVANS (1999) han demostrado que el servicio civil de carrera correlaciona con desarrollo económico. Ahora
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bien, el camino para llegar a esa conclusión ha sido el de encontrar previamente unos datos sobre rendimiento de gobiernos centrales que permitieran correlacionar con ellos los datos sobre calidad "weberiana" de las burocracias analizadas. Las burocracias "weberianas" se caracterizan por: reclutamiento meritocrático a través de exámenes competitivos, procedimientos en el Servicio Civil para contratar y separar del servicio en lugar de nombramientos y ceses por razones políticas, y cobertura de los niveles superiores de la jerarquía a través de promoción interna. A ello, se podría añadir como factor a considerar la existencia de salarios competitivos con el sector privado. El mayor o menor rendimiento de los gobiernos se mide, en el estudio citado, por su nivel de corrupción y por sus retrasos burocráticos. Tanto el bajo nivel de corrupción como la agilidad burocrática correlacionan con crecimiento en el ingreso "per cápita". Sin embargo, a mayor corrupción mayores dificultades de crecimiento. Los resultados de su estudio mostraron que el reclutamiento meritocrático es el elemento de la estructura burocrática que es más importante para el rendimiento de los gobiernos. La promoción interna y la estabilidad de la carrera son de importancia secundaria. Los efectos de los salarios competitivos sobre el rendimiento gubernamental no están claros.
En consecuencia, el reclutamiento meritocrático correlaciona con menor nivel de corrupción el cual, a su vez, correlaciona con crecimiento económico. Los efectos de la corrupción sobre el desarrollo económico han sido ampliamente analizados, en concreto, el Instituto del Banco Mundial y otros investigadores
(i.e. MAURO, 1995; TANZI y DAVOODI, 2001; KAUFFMAN, KRAAY y ZOIDOLOBATÃÓ, 1999, 2000; WEI, 1997; ADES y DI TELLA, 1997) han estudiado científicamente estos efectos y han dejado claro que la corrupción afecta negativamente al crecimiento y al desarrollo. En concreto:
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Incrementa la inversión pública pero reduce su productividad; así, si la corrupción de Singapur ascendiera a la de Pakistán, ello incrementaría el gasto público como porcentaje del PIB en 1.6 puntos y reduciría los ingresos públicos sobre PIB en 10 puntos porcentuales. En otro ejemplo, tras los procesos italianos de Mani Pulite, en Milán los costes por kilómetro en línea de metro cayeron un 57%, y la construcción de la terminal del nuevo aeropuerto redujo sus costes en un 59%.
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Incrementa los gastos corrientes vinculados a políticas improductivas, aumentando el gasto público ineficiente; por ejemplo, ordenadores en lugares que apenas tienen luz eléctrica o equipos médicos muy sofisticados en hospitales que carecen de lo elemental.
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Reduce la calidad de las infraestructuras existentes, pues el rápido deterioro favorece la repetición del negocio; así ocurre que las carreteras en países altamente corruptos están continuamente reparándose, con lo que el funcionario percibe comisión por cada contrato de reparación y el empresario corruptor se ahorra costes con la baja calidad de los productos usados. También fallan servicios públicos esenciales -agua, electricidad, etc.-dados los
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desincentivos para invertir en un adecuado mantenimiento de las infraestructuras y redes precisas para el servicio, pues la tendencia es a sacar el máximo beneficio mientras se conoce al funcionario o político correspondiente, y a evitar hacer previsiones a largo plazo, dados los cambios políticos y los posibles cambios en las redes de corrupción con la llegada de nuevos gobiernos.
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Disminuye los ingresos del Gobierno, pues favorece el dinero negro, el contrabando y la evasión fiscal. Además de obligar a esfuerzos importantes en el blanqueo de capitales, con los consiguientes costes de oportunidad. Los costes de oportunidad a que lleva la corrupción son elevados, pues se ha de emplear bastante tiempo en ocultar datos, gestionar la información, lavar dinero, etc.
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Actúa como un impuesto arbitrario, especialmente cuando la corrupción no está centralizada. Los actores económicos no saben muy bien cuánto les va a costar cada transacción y tampoco tienen asegurada la contraprestación cuando el negocio está muy fragmentado.
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Distorsiona los incentivos y produce una selección adversa de elites, los más capaces y de más talento se dedican a la "búsqueda de rentas" en lugar de a la actividad productiva.
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Reduce la capacidad del gobierno de imponer controles regulatorios e inspecciones para corregir los fallos de mercado.
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Reduce la inversión y, por ello, la tasa de crecimiento. Si Filipinas redujera su corrupción a la de Singapur, incrementaría la inversión como porcentaje del PIB en 6.6 puntos porcentuales.
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Reduce la inversión...
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