La necesaria reforma del empleo público local en la modernización de los gobiernos locales

AutorJavier Pinazo Hernandis
CargoDoctor en Derecho-Abogado. Profesor de Ciencia Política y de la Administración CEU-UCH
Páginas107-136

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I Introducción: objeto y acotamiento del estudio

El presente trabajo plantea la cuestión acerca de si la configuración que tiene hoy el Empleo Público local sirve para responder a los retos y demandas a los que se están enfrentando las Administraciones Públicas locales.

El pacto local y ahora la Ley de modernización del gobierno local (LMGL) están dotando a dichas Administraciones de nuevas competencias y de nuevos instrumentos de gestión. Cabe desde esta dinámica preguntarse si la gestión de recursos humanos (HRM)1goza desde esas nuevas herramientas organizativas de mecanismos jurídicos adecuados a los retos actuales y de futuro.

Hablamos aquí y ahora de las medidas normativas puestas en marcha y no de aquellas que aún andan en desvanes, entresijos o antesalas, que mejor parece abordarlos en momento de mayor madurez en su iter legislativo.

El sistema presidencialista para pequeños municipios y el colegiado-gerencialista para grandes poblaciones -fruto de la LMGL- ha introducido grandes cambios en la organización y funcionamiento del aparato políticoadministrativo, pero cabe preguntarse si por sí mismos son adecuados y suficientes para el HRM en la Administración Local (AL).

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1. Análisis del Empleo Público local español
1.1. Premisas orientativas

Para efectuar un análisis del Empleo Público local español tendente a una ubicación y a una evaluación a los fines propuestos vamos a establecer unas premisas de simplificación comunes a todos los modelos político-administrativos nacionales y de la UE:

  1. ) La Función Pública moderna gira en torno a una mixtura de los modelos teoréticos -cerrado y abierto- fijados por GAZIER2, a principio de los setenta, descritos no como destinados hacia la acción o la práctica, sino con el propósito de construir una Teoría General de la Función Pública en el mundo. La diversidad de cada modelo nacional concreto responde a su contexto social, reflejo de su civilización, cultura, tradiciones, geografía y estructuras políticas, sociales y económicas.

  2. ) El modelo cerrado sería el funcionarial -de inspiración francesa- mientras que el abierto sería el contractualizado -de inspiración anglosajona-, aunque conocemos la conjunción y confusión de elementos de uno y otro que lo desvirtúan de hecho y derecho.

  3. ) La distinción entre Funcionarios y agentes contratados respondería a un deseo de estructurar un modelo en el que los primeros serían el núcleo básico y permanente que otorgaría estabilidad y continuidad a la Administración, mientras que el segundo constituiría un recurso excepcional para hacer frente a necesidades temporales o funcionales, proporcionando la flexibilidad necesaria en la gestión de las eventualidades que pudieran surgir.

  4. ) Se entiende como configuración dual de Empleo Público a aquella que se estructura sobre una distinción entre agentes funcionariales y agentes contratados, no obstante la dinámica general de convergencia entre ellos.

Un examen descriptivo-prescritivo de reciente factura respecto al Empleo Público en nuestro contexto nacional3, nos revela lo siguiente:

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· El factor humano se considera pieza esencial del funcionamiento de las Administraciones Públicas.

· El empleo en el Sector Público representa el 20% del total nacional.

· Es preciso aplicar a todo el personal del Sector Público los principios rectores del Empleo Público -selección, promoción deberes y responsabilidad- y sin perjuicio de sus peculiaridades.

· El Empleo Público en cantidad y en términos globales no son insuficientes para sostener el volumen de tareas que la sociedad asigna a la Administración4, si bien hace falta una planificación estratégica y medidas de flexibilidad y redistribución.

· Lejos de haberse producido una reducción de efectivos5, se ha mantenido en cómputo general, si bien en la AL ha aumentado sobre un 25 %. En el año 2003 un 21,8 % del Empleo Público es temporal, pero realizando funciones de carácter permanente. Es necesaria una reforma legal que introduzca límites precisos y taxativos a la asunción de personal temporal y a su duración. A la vez es preciso reformar los mecanismos de selección y acceso para hacerlos más ágiles y adaptables a una Administración más dinámica y flexible, siempre con la garantía del principio de igualdad y mérito e imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección.

· El régimen jurídico no presenta unas reglas del juego claras ante una legislación voluminosa y dispersa y llena de parches normativos.

· En él la dualidad actual no responde a razones objetivas ni a diferentes atribuciones funcionales, generando problemas de gestión y agravios comparativos. Es necesario la aplicación de unos principios de general aplicación a todos los empleados y la distinción de tres grupos; uno general, otro cualificado -especial responsabilidad o imparcialidad- y otro directivo.

· Resulta necesaria una evaluación del personal y el reforzamiento de la inspección interna de los servicios.

Algunas de las recetas expuestas merecen una reflexión concreta para las AL, pues ciertas premisas descriptivas del contexto político-administrativo son propias del tránsito de un modelo administrativo con pretensión descentralizadora hacia mayores cotas de Self Government6.

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1.2. La configuración actual del Empleo Público Local
1.2.1. Las bases normativas constitucionales

La Constitución Española de 1978 (CE) no establece un modelo determinado de Empleo Público ni para la AL ni para el resto de las Administraciones Públicas españolas, sino que:

· Da por supuesto la posibilidad de coexistencia de diversos colectivos, reconociendo una situación preexistente establecida por el legislador preconstituyente encaminada hacia un modelo más abierto de Función Pública7.

· Fija el contenido de unas bases contenidas en los artículos 23-2, 103-3 y 149-1-18 a desarrollar por el legislador ordinario el contenido de los principios constitucionales de servir con objetividad a los intereses generales y actuación conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, principios, pues aplicables a todos los empleados públicos.

· Asigna al Empleo Público un carácter instrumental, al asociarlo con el quehacer de la Administración Pública (103), al principio de participación en ellas (art. 23) de los ciudadanos y al de servicio a estos sin distinción (art. 149-1,18).

· Preceptúa que el régimen jurídico de los funcionarios públicos y el de los trabajadores es legislación básica del Estado, reservada para el legislador ordinario.

· El Estatuto de los funcionarios públicos con tal nombre y como texto único no existe todavía, si bien el artículo 103-3 CE ha sido desarrollado por diversas leyes.

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1.2.2. El confuso sistema de fuentes

Desde los parámetros constitucionales se legisló con el carácter de básico un régimen jurídico para el personal al servicio de las Entidades Locales y que bajo el continente del Título VIII de la ley 7/1985 de bases del régimen local (LBRL) se inspira en dos principios; la conservación en el ámbito estatal de las funciones públicas esenciales de los Entes Locales y la modificación del sistema organizativo de los funcionarios públicos que han de desarrollar tales tareas8.

La configuración del Empleo Local se articula en una parca regulación en la que el artículo 89 LBRL se limita a decir que «el personal al servicio de las entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial» mientras que el artículo 92-2 de dicha ley al señalar que «Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función».

Se completa este dictado con el párrafo tercero al disponer que «las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo y la del control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad, tesorería y recaudación cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional».

Desde la LBRL como norma básica puede afirmarse como principio que, permitiéndose el recurso a la contratación laboral, ésta tiene de entrada ve-dada las que se consideran funciones públicas en el régimen local.

La cuestión se complica por mor del sistema de fuentes que completa el régimen jurídico para el Empleo Público y el carácter bifronte9de nuestra

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legislación local, al...

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