La incidència de la Directiva de Serveis en el Règim d'Intervenció sobre les activitats per part dels ens locals des del punt de vista ambiental

AutorJosep Maria Sabaté Vidal
CargoSecretari d'administració local amb habilitació de caràcter estatal. Professor associat de Dret Administratiu. Universitat Rovira i Virgili
Páginas1-22

Aquest treball s’ha realitzat en el marc del projecte Derecho ambiental y libertad de servicios en el mercado interior: nuevos retos, transformaciones y oportunidades (DER2010-19343), finançat pel Ministerio de Ciencia e Innovación.

Page 3

I Gènesi, significat i abast de la directiva 2006/123/ce relativa als serveis en el mercat interior

El 13 de gener de 2004 la Comissió Europea va presentar la proposta de Directiva relativa als serveis en el mercat interior1, més coneguda com a Directiva Bolkestein mercès al nom del comissari holandès Frits Bolkestein, responsable de la seva redacció entre els anys 1999-2004. L’objectiu d’aquest text era fer efectiu un veritable mercat interior de serveis i crear un marc jurídic que suprimís els obstacles que poden dificultar la llibertat d’establiment i prestació de serveis a nivell europeu.

Per tal de garantir aquelles llibertats, la proposta preveia mesures de simplificació administrativa (creació de finestretes úniques, tramitació per via electrònica), l’establiment de principis que han de respectar els règims d’autorització de les activitats de servei, i especialment la prohibició de requisits jurídics restrictius en els ordenaments dels estats membres. En relació a la supressió d’obstacles que s’oposen a la lliure circulació dels serveis, la proposta de Directiva preveia com a mesura més cridanera l’establiment del "principi del país d’origen", pel qual el prestador estaria subjecte únicament a la llei de l’estat membre en el qual es trobi establert, sense que les autoritats dels altres estats puguin d’imposar-li restriccions a causa del seu origen. Allò que es volia protegir mitjançant aquest principi era el dret dels destinataris a utilitzar serveis prestats per gestors amb seu a d’altres estats, sense comportaments discriminatoris per part de les autoritats públiques dels països on resideixen els usuaris.

Amb la finalitat d’establir entre els estats membres la confiança recíproca necessària per a l’aplicació d’aquest règim, la proposta de Directiva de Serveis preveia una harmonització de les seves legislacions que garantís una protecció equivalent de l’interès general en qüestions essencials, com la protecció dels consumidors; el reforçament de l’assistència recíproca entre les autoritats dels estats membres, per tal de

Page 4

garantir un control eficaç de les activitats de servei; mesures de foment de la qualitat dels serveis, com la certificació d’activitats, les cartes de qualitat, etc., i el foment dels codis de conducta, especialment sobre les comunicacions comercials de les professions regulades.

La proposta de Directiva de Serveis va generar però certs recels, especialment en relació amb el "principi del país d’origen" pel perill de "dumping jurídic" que podria comportar. Aquesta controvèrsia a més va coincidir en el temps amb la tramitació del Tractat pel qual s’establia una Constitució per a Europa2-que incorporava la regulació de la llibertat d’establiment (art. III-137 a 143) i de la llibertat de prestació de serveis (art. III-144 a 150)-. En aquest context l’argumentació contra l’espantall del "lampista polonès"3, convertit en icona de la oposició a la liberalització del mercat de serveis, va ser un dels elements determinants perquè la República francesa rebutgés, en referèndum celebrat el 29 de maig de 2005, ratificar el projecte constitucional. El mateix va succeir a Holanda en el referèndum de 1 de juny del mateix any, encara que per motius diferents a la barreja de proteccionisme i propaganda antiliberal que van donar la victòria al "no" francès. El rebuig al procés constitucional europeu va implicar, de retruc, també el del projecte de Directiva de Serveis, atesa l’oposició que es va fer patent entre un bon nombre d’europarlamentaris4.

Un any més tard, al maig del 2006, i després de diverses temptatives de consens amb textos alternatius, el Consell Europeu celebrat a Brussel·les va donar el vistiplau a la proposta definitiva de Directiva de Serveis, que va ser sotmesa a debat i aprovació del Parlament Europeu el novembre del 2006, i fou aprovada pel propi Consell el 12 de desembre5. Del text definitiu havien caigut algunes mesures (especialment el principi del "país d’origen") i se’n havien modificat d’altres, no obstant, la seva essència es

Page 5

mantenia6. Quedava així plantada un llavor que havia de germinar en les legislacions dels estats membres mitjançant la simplificació de qualsevol control previ a l’establiment o la prestació de serveis, arribant en la mesura del possible a la seva eliminació. Allò que havia sorgit com un projecte per incentivar la prestació de serveis transnacionals acabarà com veurem afectant al nucli dels sistemes d’intervenció pública sobre les activitats, especialment sobre el règim autoritzatori, com a manifestació més típica de les tècniques de policia administrativa.

La Directiva va entrar en vigor el 28 de desembre de 2006, establint-se un termini de tres anys per a la seva transposició, és a dir el 28 de desembre del 2009. A casa nostra aquesta transposició corresponia fonamentalment al legislador, tant estatal com autonòmic, però com veurem ha afectat i força als ens locals. No en va en els municipis resideixen bona part de les competències relatives a l’establiment d’activitats econòmiques, que d’acord amb l’ampli àmbit d’aplicació establert per l’article 2 de la Directiva, cal considerar serveis en els termes de la mateixa.

II La limitació de les formes d’intervenció pública sobre les activitats de servei

Tal i com s’ha dit, la finalitat principal de la Directiva de serveis és el reforçament de la llibertat d’establiment i del mercat interior de serveis, segurament una de les assignatures pendents de la Unió, a causa de la manca fins ara d’una reglamentació general destinada a garantir en aquest àmbit els intercanvis al si de la Unió.

D’aquesta manera l’article 9 de la Directiva és el que recull més clarament aquesta finalitat pel que fa a la llibertat d’establiment. Segons determina aquest article els estats membres no poden condicionar l’establiment d’una activitat de servei i el seu exercici a una autorització o llicència llevat que:

  1. el règim d’autorització no sigui discriminatori per al prestador

  2. la necessitat d’un règim d’autorització estigui justificat per una raó imperiosa d’interès general, i

    Page 6

  3. l’objectiu perseguit per aquesta no pugui ser assolit per una mesura menys restrictiva, com és el cas del control a posteriori, perquè la possible intervenció posterior arribaria massa tard per ser efectiva.7

    A partir d’aquestes previsions la Directiva de Serveis, va més enllà de l’objectiu d’afavorir l’intercanvi en la prestació de serveis al si de la UE. La Directiva opta per un model d’intervenció administrativa en l’àmbit de l’establiment i prestació de serveis basat en la declaració responsable i la comunicació prèvia, models d’origen anglosaxó que es prediquen com afavoridors de la llibertat d’establiment d’activitats i empreses. Un model que sens dubte significa pel ens locals un important canvi de paradigma, tenint en compte la tradicional intervenció de les autoritats locals en l’establiment de les activitats basada en la llicència prèvia.

    Els preceptes suara esmentats traspuen una filosofia que impregna tot el text de la Directiva i que gira al voltant d’un eix definit per dues finalitats principals. La primera és sens dubte la desregulació, mitjançant el mandat contingut a la Directiva i adreçat a les autoritats dels estats membres, també a les locals com més endavant veurem, de revisar i posar en qüestió totes les regulacions internes sobre l’establiment i l’exercici d’activitats de servei. La segona, subsidiària de la primera, és la fixació del principi de proporcionalitat com a criteri de validesa de la regulació que s’estableixi en aquesta matèria8.

    En aquest sentit es posa de manifest una voluntat del legislador europeu de limitar la discrecionalitat dels legisladors nacionals dels estats membres a l’hora d’intervenir en l’establiment i la prestació de serveis, que troba una de les seves màximes expressions en la positivització, o com alguns autors han dit la "codificació", de les anomenades "raons imperioses d’interès general", concepte forjat pel Tribunal de Justícia de la UE, per tal ponderar la validesa dels límits, controls o restriccions de les autoritats dels estats membres a aquesta llibertat. En paraules de S. MUÑOZ MACHADO, "(...) la Directiva de Servicios (...), pese a su apariencia revolucionaria, no hace otra cosa que incorporar al cuerpo de una norma escrita, principios, consideraciones e

    Page 7

    interpretaciones de los artículos 43 y 49 del Tratado CE, que ya habían sido hechos en reiteradas ocasiones por el Tribunal de Justicia comunitario"9.

    L’esmentada "codificació" és recull a l’article 4.8 amb caràcter general i a l’article 16. 2 de la Directiva, en el cas de les causes que poden donar lloc a la limitació de la llibertat d’establiment i prestació de serveis en les relacions transfrontereres, cenyint-se en aquest darrer cas a raons d’ordre públic, de seguretat pública, de salut pública o de protecció del medi ambient.

    Hom considera, a la llum dels esmentats preceptes, que tot i que en...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR