Jurisprudència ambiental Canàries
| Autor | Adolfo Jiménez Jaén |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo / Professor titular de Dret Administratiu, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria |
| Páginas | 1-29 |
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Vamos a comentar un conjunto de sentencias del Tribunal Supremo dictadas entre noviembre de 2010 y marzo de 2011 en las que el Tribunal analiza la responsabilidad del Estado legislador respecto a la legislación de la Comunidad Autónoma relativa a la declaración de espacios naturales protegidos, la desclasificación de suelo declarado turístico o la suspensión de los efectos de planes urbanísticos aprobados en tanto se dictan los instrumentos de ordenación insular que han de ordenar el crecimiento turístico.
En concreto, se trata de las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2010, 19 de enero, 25 de enero y 22 de marzo de 2011.
En la primera sentencia, la de 30 de noviembre de 2010, se analizan los posibles efectos indemnizatorios de la declaración del barranco de Veneguera, en Gran Canaria, como espacio natural protegido mediante la Ley 6/2003, de 6 de marzo. La Sentencia de instancia, de 14 de noviembre de 2008, había declarado:
"[...] la Ley 6/2003 no privó a la recurrente del derecho que en su día tuvo de proceder al desarrollo urbanístico del solar del que es dueña en Veneguera. La causa de la lesión sufrida hay que buscarla en otra Ley: en la 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias (derogada, excepto las disposiciones adicionales, por la Ley 19/2003, de 14 abril de 2003), cuya Disposición Adicional Segunda estatuía lo siguiente: ‘Queda extinguida la eficacia de los Planes Parciales con destino total o parcialmente turístico, aprobados definitivamente con anterioridad a la vigencia de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, y para los que, en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, se den alguna de las siguientes circunstancias:
- No se hubiera aprobado el proyecto de reparcelación.
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- No se haya obtenido la aprobación definitiva de las bases y estatutos de la junta de compensación, cuando sea de aplicación este sistema y subsiguiente aprobación del proyecto de compensación.
- No se hubieran materializado las cesiones obligatorias y gratuitas al ayuntamiento.
- No se hubiera aprobado por la Administración competente el proyecto de urbanización del ámbito que abarca el Plan Parcial o, en su caso, de la etapa que corresponda’.
En la instancia, el debate se centró en la existencia de un plan parcial aprobado en el año 2003 por parte del Ayuntamiento. Sin embargo, como destaca dicha resolución, dicho plan había sido anulado por el propio Tribunal Superior, motivo por el cual le era de aplicación la disposición antes transcrita.
Para poder entender las sentencias que a continuación se van a exponer, conviene presentar algunos antecedentes.
El 15 de enero de 2001 se publica en el Boletín Oficial de Canarias el Decreto 4/2001, de 12 de enero, por el que se acuerda la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, cuya entrada en vigor determinó la imposibilidad de obtener autorización turística previa y licencia de edificación para el desarrollo de las parcelas. Con fecha de 28 de mayo de 2001 se publicó en el BOC un segundo decreto del Gobierno de Canarias, el 126/2001 -por el que se suspendía la vigencia de las determinaciones turísticas de los planes insulares de ordenación y de los instrumentos de planeamiento urbanístico-, que, en la práctica, supuso la prórroga o extensión de los efectos limitadores suspensivos o adversos del precedente Decreto 4/2001, por lo que la afectación de la propiedad afectada continuó en el mismo estado.
Ambos decretos fueron objeto de impugnaciones jurisdiccionales, con el resultado de varias sentencias estimatorias, y durante su tramitación se dictaron decisiones judiciales -concretamente auto- que suspendieron su eficacia. Por todo ello, el Gobierno sometió al Parlamento de Canarias la aprobación de la Ley 6/2001, de 23 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación del Territorio y del Turismo de Canarias
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-BOC 26/7/2001-, que por su rango formal estaba a salvo, en principio, de contingencias de impugnación jurisdiccional.
Finalmente, el 16 de abril de 2003 entró en vigor la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, publicada en el BOC de 15 de abril de 2003. Respecto a esta ley es preciso distinguir entre las propias Directrices y las medidas contenidas en sus disposiciones adicionales y transitorias que, yendo más allá de la suspensión o modificación de preceptos de leyes preexistentes para favorecer la viabilidad de las nuevas Directrices como ordenación de futuro, inciden de pleno en las clasificaciones del suelo para introducir ope legis desclasificaciones de sectores, al tiempo que insisten en medidas de caducidad de autorizaciones previas y licencias urbanísticas, y prorrogan la suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones y de aprobación y/o modificación de planeamiento turístico, con lo cual las medidas de similar alcance que originariamente se establecieron desde los decretos 4/2001 y 126/2001 y desde la propia Ley 6/2001, con carácter "transitorio" hasta la entrada en vigor de la Ley de Directrices, no solo no fenecen, sino que continúan haciéndose depender el efecto suspensivo y paralizador del Plan Territorial de Ordenación Turística de cada isla pero que, en cualquier caso para las de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, no podrá admitir crecimiento de la capacidad alojativa durante los tres años siguientes a la entrada en vigor de la Ley 19/2003, de 14 de abril.
En este marco, veremos a continuación diversas sentencias en las que se resuelven recursos planteados ante el Tribunal Supremo contra sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, unas estimatorias, las menos, y otras desestimatorias de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial presentadas por los particulares, bien por la reclasificación de sus terrenos, bien por la suspensión de la eficacia de los planes de ordenación de usos turísticos.
Con ello queremos poner de manifiesto los condicionantes que tiene una política de conservación del territorio cuando lo que pretende es limitar la ocupación del suelo por nuevas urbanizaciones. En definitiva, se trata de poner de manifiesto las posibilidades de una política ambiental basada en la limitación de nuevas construcciones; por ello, por estar motivadas en razones ambientales, es por lo que creemos interesante traerlas aquí a colación.
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En el presente caso, la Sentencia de instancia había entendido que el promotor contaba con un proyecto de urbanización aprobado, y que, por lo tanto, al suspenderse la ejecución de las determinaciones turísticas, se le había irrogado un daño patrimonial que era necesario indemnizar. Concretamente, la Sentencia de instancia señala que "el perjuicio reclamado no consiste como pretende la demanda en la privación de los aprovechamientos urbanísticos ya que -insistimos una vez más-, la entidad demandante conserva la titularidad y el aprovechamiento de sus terrenos. El perjuicio deriva de la sucesiva y hasta hoy indefinida suspensión de la actividad que legítimamente permitiría a la sociedad reclamante obtener el aprovechamiento urbanístico consagrado en el Plan General, mediante la aprobación de los sucesivos instrumentos de desarrollo del planeamiento y cumplimiento de las obligaciones que de ellos se derivase".
A partir de la anterior afirmación, la Sentencia señala la forma en la que va a calcular la indemnización. Merece la pena reproducir el texto en su totalidad:
"Por lo expuesto hasta ahora, hemos de concluir que el perjuicio patrimonial causado a la sociedad demandante, al impedirle disponer por un tiempo indeterminado de su derecho de propiedad, por exigencia constitucional -art. 33.3 y 106.2 CE-, debe ser reparado mediante la correspondiente indemnización, dado que aun cuando la normativa autonómica tantas veces referenciada persiga la consecución de un bien de interés general cual puede ser la racionalización de la oferta turística y su acomodo a la utilización limitada de la superficie susceptible de ser edificada, la nueva regulación legal unida a la negligente inactividad administrativa, ha generado un perjuicio patrimonial singularmente individualizado, que ha vulnerado su legítima confianza en el mantenimiento de sus expectativas económicas.
Ciertamente lo que resulta extremadamente difícil es cuantificar la indemnización para que efectivamente resulte compensatoria y proporcional a los daños producidos. Ello tanto por la naturaleza de los perjuicios como por cuanto - como hemos repetido- la suspensión no ha finalizado de forma que tales perjuicios siguen produciéndose al día de hoy y desconocemos cuando puedan finalizar.
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