Navarra. Los decretos-leyes forales de la Comunidad Foral de Navarra en materia financiera y tributaria
| Autor | Fernando de la Hucha Celador |
| Páginas | 349-382 |
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Antes de comenzar a analizar los Decretos-leyes en la Comunidad Foral de Navarra, conviene señalar la peculiaridad de su “Estatuto de Autonomía singular”, como es el Amejoramiento del Fuero o, por utilizar la expresión del legislador, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA), peculiaridad dual, ya que proviene de dos órdenes de concausas: por un lado, en ella se produce una simbiosis entre los derechos históricos de Navarra y las competencias autonómicas y, por otro, aunque sea de índole procedimental, el acceso de Navarra a la condición de Comunidad Foral no se produjo por las vías ordinarias (arts. 143 o 151 de la CE) sino por la vía –excepcional– de la Disposición Adicional Primera de la CE que reconoce y ampara los derechos históricos de los territorios forales1. Es por ello, que nos centraremos en las
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especialidades normativas de la Comunidad Foral, dando por reproducida la bibliografía general que se contiene en otros capítulos de esta obra.
Junto a ello, desde 1841, Navarra mantuvo su propio régimen tributario, de tal manera que, entrada en vigor la CE de 1978, tanto ésta como Álava tenían un régimen privativo, traducido en el primer caso en el Convenio de 1969, que constituye –junto al Fuero Nuevo de 1973, en materia civil– el paradigma y el núcleo esencial de la foralidad.
Por otro lado, y aunque tampoco entremos en ello, en la LORAFNA no encontramos ninguna mención –ni en el Preámbulo ni en su art. 1– a la constitución de Navarra en Comunidad Autónoma sino que el Amejoramiento es una ley declarativa de la actualización de los derechos históricos o, dicho en otros términos, Navarra no se constituye en Comunidad Foral sino que es una Comunidad Foral y la aprobación de la LORAFNA mediante Ley Orgánica se debe a la necesidad de insertar su régimen jurídico en el entramado constitucional español. Conste, a priori, que no estamos de acuerdo con esta consideración –rechazada indirectamente por el TC2– en la medida en que si la afirmación fuera cierta sería dudoso que hubiera podido asumir competencias que hemos calificado como autonómicas, por simplificar mucho la cuestión.
Pese a que suscribimos completamente la interpretación de MUÑOZ MACHADO3en el sentido de que la CE de 1978 no prohibía a las Comunidades Autónomas dictar Decretos-leyes lo cierto es que ninguna lo recogió en su Estatuto de Autonomía y el único precedente fue el proyecto de Estatuto de Sau (Catalunya) que sí recogía tal posibilidad, pese a que decayó en la redacción definitiva del Estatuto de 1979. Dos hechos avalan la tesis citada: por un lado, que, como es sobradamente conocido, no ha sido preciso modificar la CE para que, en las modificaciones estatutarias,
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a partir de 2006, se haya reconocido a varias Comunidades la posibilidad de utilizar este instrumento normativo; por otro, el art. 153.a) de la CE atribuye al TC el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas. ¿Para que utilizar este circunloquio si sólo pudieran dictar leyes? En lo que sí existía un cierto consenso doctrinal es en el hecho de que esta posibilidad pasaba inexorablemente por el reconocimiento de dicha capacidad normativa en sus Estatutos de Autonomía.
Curiosamente sí hubo una Comunidad Autónoma que dictó un DecretoLey 1/1983, de 12 de septiembre, sin que lleguemos a conocer la posición del TC al respecto, ya que no fue impugnado; en concreto fue la Comunidad Autónoma del País Vasco4, que afectaba directamente a la materia tributaria al establecer un recargo excepcional y transitorio en el IRPF para financiar los daños causados por las inundaciones; y en 1984, dictó hasta cuatro Decretos-Leyes, que tampoco fueran impugnados.
Volviendo a Navarra, la posibilidad de dictar Decretos-Leyes Forales se produce con la introducción en la LORAFNA del art. 21 bis5, tras la reforma del Amejoramiento, operada por la Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre6, teniendo en cuenta que la modificación de éste se rige por reglas distintas a las previstas para el resto de Comunidades Autónomas de régimen común.
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Si confrontamos las diferencias con la regulación constitucional del Decreto-ley, encontramos obviedades (los derechos, deberes y libertades de los navarros, dado que la CE está por encima del Amejoramiento y no se puede disociar navarros de españoles) y una restricción elemental, ya que la reforma del Amejoramiento ha de hacerse por Ley Orgánica (que, por definición es estatal) sin que quepa una modificación unilateral por ninguna de las partes y menos aún por la Comunidad Foral. Junto a estas dos afirmaciones, sorprende la restricción, en cuya virtud las leyes nominatim mencionadas en el Amejoramiento no pueden ser modificadas mediante Decreto-Ley, lo cual en el plano financiero interno de Navarra afectaría a la Ley Foral de la Cámara de Comptos (art. 18.bis), al Patrimonio de Navarra (art. 45.6) y, con dudas, por la redacción del art. 26 de la LORAFNA, a la Deuda Pública, dudas que, sin embargo, se disipan a la luz del art. 135.3 de la CE, tras la reforma operada en 2011, en el sentido de que no cabe que la autorización para emitir Deuda pública pueda llevarse a cabo en Navarra mediante Decreto-ley, ya que ello equivaldría a una suerte de “auto autori-zación”, por mucho que, ex post, se convalide o se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (aspectos estos donde la regulación navarra no difiere de lo previsto en los apartados 2 y 3 del art. 86 de la CE).
La sorpresa, teórica puesto que procede de la emulación de modificaciones estatutarias anteriores7, viene dada por la inclusión de los Presupuestos Generales de Navarra como materia o institución vedada al Decreto-ley, ya que no aparece en la CE. No obstante, hay que hacer varias matizaciones, aun partiendo a priori que la inclusión nos parece tan correcta como innecesaria a la luz de la jurisprudencia constitucional. La primera matización deriva del hecho de que el art. 11 del Amejoramiento comete el mismo error jurídico que el art. 66.2 de la CE, consistente en diferenciar entre ejercicio de la potestad legislativa y aprobación de los Presupuestos, al regular las funciones del Parlamento Foral y de las Cortes, respectivamente. La aprobación de los Presupuestos se produce mediante el ejercicio de la potestad legislativa, algo que resulta meridianamente claro del art. 134 de la CE y
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aún del lamentable –por su técnica jurídica– art. 18 del Amejoramiento8, pese a la reforma del mismo operada por la Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre. Observen como la norma institucional navarra se niega a hablar de Ley para denominar el acto a cuyo través se aprueban los Presupuestos por el Parlamento Foral y, además, defiere a las leyes forales el procedimiento de aprobación9. A ello hay que sumar la inefable STC 116/1994, de 18 de abril, que declaró inaplicables a Navarra las restricciones impuestas por el art. 134.7 de la CE, pensando –en una visión reduccionista– que se trata de un precepto de exclusiva aplicación al Estado (salvo, evidentemente, que la restricción se recoja en los Estatutos de Autonomía que no es el supuesto en el caso navarro). Con lo cual la pregunta que surgía era evidente: ¿la inaplicación era de dicho apartado o del precepto en su conjunto? ¿Conoce el TC lo que son normas generales del ordenamiento, aplicables a los distintos niveles de gobierno, o se guía por un nominalismo tan absurdo como antiguo10Que la figura del Decreto-Ley no cabe en materia presupuestaria resulta tan obvio desde la jurisprudencia del TC (en especial en supuestos de prórroga presupuestaria) que sonroja seguir hablando en 2015 de esta cues-tión y, sobre todo, tener que proclamarla en la reforma del Amejoramiento en 2010 para disipar las dudas que pudieran existir. En todo caso, conviene precisar que ninguna especialidad derivada del Convenio Económico es aplicable a Navarra, de tal manera que, en materia presupuestaria, es apli-cable la LOFCA y ello pese a la dicción literal del art. 45 de la LORAFNA
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que pudiera dar lugar a conclusiones equívocas11. Las conclusiones equívocas vienen dadas por la referencia a la actividad financiera, cuando el Convenio, en realidad únicamente regula las aportaciones económicas de Navarra al Estado más los ajustes a la imposición; ninguna mención hay ni a la materia presupuestaria ni crediticia.
No obstante, no resulta baladí determinar si la prohibición del DecretoLey Foral para incidir, regular o modificar los Presupuestos Generales de la Comunidad, se refiere estrictamente a éstos, a la Ley de Presupuestos o al gasto público in genere12. Como los errores se arrastran y el Amejoramiento no habla de Leyes Forales de Presupuestos, sino de Presupuestos, es lógica la confusión, fácilmente disipable en base a un principio elemental: los Presupuestos no suponen algo distinto del ejercicio de la potestad legislativa, se integran en un Proyecto de Ley y se aprueban mediante Ley, ergo, la conclusión a la que llegamos no resulta tan difícil de entender para un völljurist: la prohibición de modificación mediante Decreto-Ley Foral afecta a la Ley de Presupuestos.
Esta conclusión, aparentemente lógica, es, sin embargo, susceptible de matizaciones importantes...
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