Naturaleza jurídica del Canon de infraestructuras

AutorJosé Andrés Rozas Valdés
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho financiero y tributario (UB)
Páginas83-109

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I -El concepto de canon

El Derecho público español ha recibido en su seno una prestación prevista en el Derecho comunitario con la denominación de "canon" en el marco de las relaciones comerciales ferroviarias. Ante semejante figura la pregunta inmediata es ¿de qué se trata? Y ello porque decir canon, en Derecho financiero, y no decir nada es lo mismo. Del mismo modo que de un ente público, sin más, tan solo podemos afirmar que existe en el mundo jurídico público, de un canon el Derecho financiero tan solo puede afirmar con seguridad que es una prestación. ¿De qué tipo? Para dar respuesta a este interrogante es preciso examinar muy detenidamente su régimen jurídico: no se puede improvisar una calificación. Por una razón: el cañón, como tal, no es una categoría jurídica reconocible y reconocida, con un cuerpo normativo, dogmático y jurisprudencial propio. Ni en el Derecho financiero español ni en el Derecho financiero comparado.

El diccionario de María Moliner (ed. de 1983) recoge entre las aceptaciones que a tal término pueden otorgarse la siguiente:"Se aplica en ciertos casos particulares a una renta o cantidad que se paga periódicamente a cambio del disfrute o uso de una cosa propiedad de alguien, particularmente del Estado, como reconocimiento de esa propiedad". El diccionario de la Real Academia (ed. de 1992), nos dice que canon se aplica a la"prestación pecuniaria periódica que grava una concesión gubernativa o un disfrute en el dominio público"y, en otro sentido,"precio del arrendamiento rústico o de un inmueble".

A la vista de tales definiciones puede concluirse que la palabra canon, en su acepción jurídica, hace referencia al pago de unos derechos de uso. Por el uso de unos bienes o derechos se ha de satisfacer a su propietario, o a un tercero, una cierta cantidad. El canon, con todo, se puede enmarcar en una relación regida por el Derecho público o por el privado. Así por ejemplo, en el Derecho mercantil lo satisfecho en razón del uso de una patente, un know how, o una asistencia técnica se suele denominar canon.

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Y así lo reconoce el Derecho tributario1 calificando tales cánones como rendimientos del capital mobiliario sujetos a trributación en los impuestos que gravan la renta societaria y la de las personas físicas2.

También así se recibió el concepto de canon en el Derecho administrativo. En el marco de determinadas concesiones administrativas la prestación, o una parte de la misma, que el concesionario había de satisfacer a la Administración cedente se calificaba como"canon concesional"y como tal se incluía en el título contractual3. El uso del derecho concesional, de los bienes inherentes al mismo, exigía la satisfacción de una prestación a la que se denominaba canon.

El panorama conceptual, hasta aquí despejado, se nubla considerablemente cuando nos acercamos al uso que del término aludido se ha realizado en el Derecho financiero. Por una parte, y esto no es problemático, nos encontramos con que el Derecho tributario recibe los cánones civiles, mercantiles o administrativos como presupuestos de hecho de ciertos tributos o como elementos de cuantificación de otros. Ya nos hemos referido a ello al advertir que el canon que una entidad satisface a otra por la explotación de una patente constituye, para quien lo cobra, rendimiento sujeto a gravamen en su impuesto sobre la renta.

Al mismo tiempo, y aquí comienzan las dificultades, el Derecho tributario ha venido empleando el término canon para denominar todo tipo de prestaciones que en su caracterización interna responden a las señas de identidad propias de los tributos -en sus tres expresiones de tasa, contribución especial e impuesto- o de los precios. Si a ello unimos que el empleo del término, como prestación financiera, ha tenido su campo preferente de desarrollo en las inmediaciones del dominio público, mezclándose, así, con los cánones concesionales a que antes me refería y con los precios o tarifas, cobrados por el concesionario en el ejercicio de su actividad, la confusión era casi un imperativo lógico.

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El ejemplo más depurado -y viene al caso la expresión- de lo dicho nos lo proporciona el régimen jurídico de las aguas4. Contaminado donde lo haya.. Nos dice así el Tribunal Supremo:

«La utilización por disposiciones administrativas, o incluso por las leyes, de palabras como canon, tarifa o similares no significa, sin más que se trate de actos tributarios o, si se quiere y en términos más amplios, de actos constitutivos de «prestaciones patrimoniales de carácter público», como las llama la Constitución, a establecer por ley.»

"(...) Con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Aguas, tienen naturaleza tributaria los cánones y exacciones inscribibles en el régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico -arts. 104 a 107 de la Ley- que el Reglamento de Dominio Público Hidráulico (arts. 284 y sigs.) desarrolla y articula bajo las denominaciones de cánones de ocupación, de vertido, de regulación y tarifa de utilización del agua." (STS de 7.2.1998, RJ 1998/1369).

Como es bien sabido el repertorio "canónico" de las aguas, ya extenso en la Ley referenciada por el Tribunal Supremo, no se agota en dicha relación. La historia reciente nos habla de otros cánones como el de"regulación de los aprovechamientos agrícolas, industriales e hidroeléctricos"que respondían a la naturaleza de contribución especial5 o el "canon sobre la producción de energía eléctrica", unánimemente reconocido como impuesto6 hasta llegar a ser derogado en 1997 al aprobarse, justamente, el Impuesto sobre la Electricidad7. Por no referirnos al panorama autonómico en el que cánones aparentemente semejantes responden en su entramado a características tributarias diversas, calificándose, por ejemplo el"canon de plan de saneamiento integral de Madrid8 como tasab, al mismo tiempo que se tiene el "canon de saneamiento de aguas de Cataluña" por contribución especial9.

En resumidas cuentas, es bien razonable cuestionarse la naturaleza jurídica de una prestación tildada de canon por cuanto en su interior podremos descubrir un tributo,Page 86 un precio público o un precio privado. Siendo considerables las consecuencias que de una u otra calificación se habrán de derivar.

II -Hacia las categorías de tasa y precio público

El maestro Sainz de Bujanda decía, al poco de aprobarse la vigente Ley estatal de tasas y precios públicos10, que entre las especies tributarias eran sin duda "las tasas las que han tenido, y quizá sigan teniendo una vida más agitada", recorriéndose en su configuración normativa y dogmática "un tortuoso camino, lleno de tropiezos y dificultades". Al mismo tiempo manifestaba su temor de que la irrupción en nuestro ordenamiento financiero de una nueva categoría denominada precio público, conjugada con la desleída reserva de ley que se formulaba para las tasas, pudiera derivar en un"pavo-roso rebrote de la parafiscalidad"11 ¿A qué se refería con tan significativos adjetivos y prevenciones?

A) El marco de la parafiscalidad

Quien más quien menos tiene claro lo que identifica a un impuesto: tiene carácter coactivo y finalidad esencialmente contributiva. A estas alturas nadie discute, pues, la necesaria cobertura legal de su constitución y elementos esenciales así como la sujeción en su configuración a los principios constitucionales específicos del orden tributario: generalidad, capacidad económica, progresividad y no confiscatoriedad. No siempre, sin embargo, ha sido así. En toda Europa el sector público ha venido recurriendo a fórmulas de financiación paralelas y semejantes a los impuestos para dar cobertura a determinados servicios y necesidades. Las cotizaciones sociales, los aranceles de ciertos profesionales oficiales o las cuotas de los colegios de titulados participando, en mayor o menor medida, de los rasgos diferenciadores de los impuestos se extraían del orden tributario por razones técnicas, políticas, económicas, sociológicas o de otro orden.

En todo caso el objetivo común en todas las latitudes era el mismo: escapar a los moldes del Derecho tributario. Nada mejor, por lo tanto, que buscar nombres distintos al de impuesto o tributo: cotización, arancel, cuota, canon, tarifa, charges, prélévement, fees, etcétera. El fenómeno terminó por recibir, en Francia, el expresivo nombre de parafiscalidad reflejándose como tal en la normativa y en un encendido debate doctrinal12.

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El recorrido que han seguido los distintos ordenamientos y dogmáticas en el tratamiento de la parafiscalidad ha sido tan heterogéneo que hacen particularmente difíciles en esta cuestión los análisis de Derecho comparado e histórico. Las categorías se mueven y desplazan en el tiempo y en el espacio de una forma verdaderamente intratable, adquiriendo el lenguaje un nivel de confusión que imposibilita la comprensión homogénea del conjunto. Esta empanada -permítaseme la expresión- conceptual ha conducido a desenfoques notorios al trasponer acríticamente construcciones nacidas en otros entornos jurídicos o en otros momentos históricos perdiendo de vista las circunstancias específicas de cada ordenamiento y de cada época. Las premisas de privatización, por ejemplo, en las que surge el canon de infraestructuras ferroviarias no tienen nada que ver con el desarrollo de la...

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