Naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contenciosa -administrativa

Nota aclaratoria: La nomenclatura de órganos judiciales se efectúa en consideración a la regla general establecida en la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia. Sin embargo, debe tenerse en cuenta la previsión de la Disposición transitoria primera de la misma ley sobre la “Constitución de los Tribunales de Instancia”, en la que se programan tres fases sucesivas de constitución: la primera a fecha 1 de julio de 2025: solo se transforman los partidos judiciales en juzgados mixtos y VIDO, la segunda a 1 de octubre de 2025: se transforman los partidos con jurisdicción separada –primera instancia, instrucción más VIDO- y que no tengan jurisdicciones especiales- y a 31 de diciembre de 2025: el resto, incluidos los Juzgados Centrales de la Audiencia Nacional, en función de la dimensión de los respectivos partidos judiciales no se convierten en Tribunales de Instancia hasta el 31 de diciembre de 2025.

La naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contenciosa- administrativa hace referencia al ámbito en el que ejercen su jurisdicción los órganos jurisdiccionales que integran el orden contencioso – administrativo.

El art. 106.1 de la Constitución Española (CE) determina que:

Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican

Sobre esta base se asigna la Jurisdicción Contencioso – Administrativa el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa (de las Administraciones públicas) sujeta a Derecho Administrativo (Cfr. Exposición de Motivos Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA)apartado II párrafo primero ), que alcanza a las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y a los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación ( art. 1.1, LJCA ), sin que misión de los Tribunales de lo Contencioso – Administrativo controlar la constitucionalidad de las Leyes (STS de 20 de octubre de 2004^{[j 1]}).

Tal delimitación del ámbito de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, de cual sea su extensión y límites, requiere de la determinación de los elementos subjetivos (lo que ha de entenderse por Administración pública a estos efectos) y objetivos, en sentido positivo y negativo (lo que alcanza y lo que no comprende). Jurisdicción que es improrrogable, quedando establecida la obligación de todos sus órganos de proceder en todo caso al examen, de oficio, de su jurisdicción o carencia de ella ( art. 9 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y art. 5, LJCA ).

La determinación establecida en el art. 1.1, LJCA de que la jurisdicción contencioso – administrativa se extiende al conocimiento y resolución de todas las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo requiere de precisar que se ha de entender por Administraciones públicas, cuestión a la que se enfrenta el propio art. 1, LJCA estableciendo un concepto propio para el ámbito contencioso – administrativo en el que integra lo que ha de entenderse por tal ( art. 1.2, LJCA ) y lo que, además, debe incluirse en este concepto a efectos de control jurisdiccional ( Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) )

El establece en el art. 1.2, LJCA lo que se entenderá a estos efectos, los de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, por Administraciones públicas:

• La Administración General del Estado.

• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

• Las Entidades que integran la Administración local.

• Las Entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales

Se trata de la determinación básica (clásica, lógica y directa) de las Administraciones públicas que coincide con la señalada en el art. 2.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA/2015) y con lo establecido en nuestro ordenamiento en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , en las correspondientes normas reguladoras de sus Administraciones de cada una de las Comunidades Autónomas y en las normas que regulan las Administraciones Locales.

El art. 1.3, LJCA señala que:

La Jurisdicción Contencioso – Administrativa se le atribuye también (conocerá también) de una serie de pretensiones por razón del órgano o institución frente al que se dirigen

Lo que supone una declaración de introducir en su ámbito cuestiones que, conforme a la definición inicial (de actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo) no quedaría incluidas en razón del sujeto autor de esa actividad.

Esa extensión supone que la Jurisdicción Contencioso – Administrativa es la competente para conocer (también) de las pretensiones que se deduzcan en relación a:

• Actos y disposiciones del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo (en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes)

• Actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos establecidos por la LOPJ

• Actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG)

El ámbito objetivo de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa se establece, de manera positiva, en cuanto su alcance y extensión, y de manera negativa, por los límites que se determinan.

El art. 2, LRJCA determina la superficie de actuación, el ámbito y extensión, de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, precepto en el que se establece las cuestiones, cuyo conocimiento, le corresponden:

Los términos en los que se encuentra redactado el art. 2 a), LJCA suponen la eliminación de la clásica exclusión del conocimiento del orden contencioso – administrativo de los actos políticos del Gobierno (del estatal y de los de las Comunidades Autónomas), puesto que el resto de su actividad administrativa ya estaba sometida en todo caso.

Se posibilita el control jurisdiccional, en todo caso, de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes de los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, pues el derecho a la tutela judicial efectiva que ofrece una inicial apariencia de incompatibilidad con la existencia de una parte de la actividad del Gobierno exenta de control jurisdiccional, siempre que alguien pueda invocar un derecho o interés legítimo que haya sido lesionado por dicha actividad (Cfr. tres STS de 4 de abril de 1997^{[j 2]}, STS de 4 de abril de 1997^{[j 3]} y STS de 4 abril de 1997^{[j 4]}).

Se trata, en definitiva, de que en un Estado de Derecho no cabe la categoría de “actos políticos” no sometido a disciplina jurídica o exento de control jurisdiccional, como explícita y contundentemente reconoce la LJCA (a diferencia de lo que ocurría en la LJCA/1956 ), puesto la actuación pública manifestada a través de actos de sesgo más o menos programático o político debe ser fiscalizada para evitar que con ella se produzcan violaciones de los derechos fundamentales, pues los poderes públicos están sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jurídico ( art. 9.1, CE ) y deben además procurar que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas (STSJ Comunidad valenciana de, 27 de mayo de 2002^{[j 5]}).

El art. 2 b), LJCA determina que todas las cuestiones relativas a los contratos administrativos así como los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas forman parte del ámbito de la jurisdicción contencioso – administrativa.

Pero, en este...