Resolución de contratos administrativos por mutuo acuerdo y ulterior petición de declaración de caducidad; doctrina de los actos propios
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Resolución de contratos administrativos por mutuo acuerdo. Petición de declaración de caducidad. Diferenciación de la fase de resolución y la fase de liquidación del contrato. Contrato nulo de pleno derecho. Pretensión del administrado contraria a la doctrina de los actos propios (asunto sometido a la Ley de Contratos del Estado)*.
Petición de ejecución de sentencia contencioso-administrativa, por parte de ..., frente al Consorcio de ... y asunto conexo (procedimiento de revisión de oficio pendiente de dictamen del Consejo de Estado)1.
Como resultado de reunión mantenida con el Delegado del Estado en ... y el Director General del Consorcio, someto a esa Abogacía General del Estado el borrador de acuerdo, a adoptar por el Comité Ejecutivo del Consorcio ..., preparado por esta Abogacía del Estado. La consulta se plantea en los siguientes términos:
I. Utilizamos como antecedentes de hecho los que se contienen en el borrador de propuesta de resolución, si bien consideramos de interés la siguiente información complementaria:
1. Una parte del relato de hechos es anterior a la firma del Convenio de Asistencia Jurídica con la Abogacía General del Estado, que se remonta al año 1997. Cuando comenzamos a asesorar al organismo ya el Consorcio ha desechado la posibilidad de resolver la cuestión a través de un arbi-
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traje del Colegio Oficial (a partir del antecedente 5.º del borrador de acuerdo). Al estudiar nosotros el asunto llegamos a la conclusión de que, a partir de una fecha que no se puede precisar en el tiempo, el Consorcio ha dejado de aplicar normas y procedimientos administrativos a su contratación, incluida la fase de adjudicación o selección del contratista, optando libremente por el que ha estimado más oportuno.
2. Con relación a la misma empresa ..., nos encontramos dos contratos en situación similar, pero no idéntica. Uno es el contrato objeto del borrador, asistencia técnica relacionada con proyectos y dirección de obras, así como financiación de las mismas mediante fondos comunitarios, y, el otro, asistencia técnica para la obtención de la devolución del IVA en proyectos financiados con ayudas comunitarias. La similitud de ambos contratos estriba en las notas apuntadas: se trataba de contratos nulos por haber sido adjudicados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (e incluso acordados por órgano manifiestamente incompetente). La diferencia la apreciábamos en la fase en que cada contrato se encontraba: en el contrato objeto del borrador de resolución, todavía no se ha terminado la ejecución del mismo y, según la jurisprudencia existente, se opta por tramitarlo como resolución, a pesar de que se reconozca que se trata de un contrato nulo; en el contrato sobre devolución de IVA, ya se ha cumplido la prestación y, resultando ésta excesiva para las gestiones que se han acreditado, el procedimiento de declaración de nulidad se muestra también en la jurisprudencia como vía idónea para recuperar el exceso de precio abonado.
3. Para cada uno de estos contratos se emitió un informe por esta Abogacía del Estado (dos en el caso de devolución de IVA) que sirvió de base para la adopción por el Consorcio de los acuerdos correspondientes (los incorporaron mediante la fórmula de motivación por remisión).
4. Conforme a nuestros informes, de fecha 27 de enero de 1998 y 11 de enero de 1999 (adjuntamos copia; el Consorcio ha digitalizado el expediente completo, por lo que estamos en condición de enviarlo a la Abogacía General si se considera necesario), el Comité Ejecutivo del Consorcio elevó una propuesta al Pleno de declaración de nulidad del contrato, ya ejecutado, que tenía por objeto la gestión de devolución de IVA. Como dicho procedimiento de revisión de oficio llevaba consigo un dictamen preceptivo y vinculante del Consejo de Estado, se solicitó el mismo a través del Ministerio de Economía y Hacienda, del que depende el Consorcio. En la reunión que propicia esta consulta se aconsejó al Consorcio de ... que, dado el tiempo transcurrido sin obtener respuesta, hasta el punto de que se han resuelto mientras tanto los pleitos relacionados con el segundo de los contratos, lo procedente sería recabar información del estado de tramitación de dicha consulta vinculante a través del propio Ministerio que sirvió de enlace con el Alto Cuerpo consultivo. La propuesta se acepta como correcta por los directivos del Consorcio.
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5. Conforme a nuestro informe, de fecha 10 de julio de 1997 (adjuntamos copia igualmente), el Consorcio acordó reconvertir el procedimiento de resolución del contrato relacionado con los proyectos de obra y gestión de fondos FEDER, al Derecho Administrativo, puesto que esa era la verdadera naturaleza del contrato (aunque existan irregularidades en la forma de selección), más aún de su fase de adjudicación (antecedente 5.º del borrador de acuerdo que se eleva a consulta).
6. Con la misma fundamentación jurídica, el Consorcio impugnó los derechos de visado girados por el Colegio Oficial de ..., pues estos preveían una bonificación a las Administraciones Públicas que no se había tenido en cuenta a favor del Consorcio. Sí aceptó en cambio el Colegio, en el recurso administrativo previo, una reducción de los honorarios por excesiva compartimentación de proyectos, lo que aumentaba artificial-mente la facturación de honorarios (de nuevo antecedente 5.º del borrador de acuerdo que se eleva a consulta).
7. Como se indica en el antecedente 6.º del mismo borrador de resolución, ambas resoluciones fueron recurridas en vía contencioso-administrativa, una por el Consorcio y la otra por ...
8. En el recurso interpuesto por ... no se solicitó suspensión cautelar del acto administrativo impugnado, de ahí que se aconsejase al Consorcio continuar con la tramitación del procedimiento de resolución hasta liquidar el contrato. La complejidad que dicha liquidación requería propició un retraso en acometer dicha tarea, de manera que no se concedió al contratista trámite de audiencia hasta dos años después (de nuevo antecedente
6.º del proyecto de resolución), momento en que éste solicita que se espere a la resolución del recurso contencioso-administrativo –prácticamente la suspensión cautelar que no había solicitado en vía contenciosa–, y, subsidiariamente, la caducidad del expediente de resolución (sin señalar cuál es el plazo de caducidad que se considera excedido).
9. Preparamos una nota para defendernos de la alegación de caducidad (consensuada con el compañero que defendía el asunto contenciosoadministrativo ante el TSJA; acompañamos copia de la misma), pero insistimos al Consorcio que sería mejor reanudar la tramitación cuanto antes.
10. Como se señala igualmente en el antecedente 6.º del proyecto de resolución, los dos recursos contencioso-administrativos fueron desestimados. Un resumen de la fundamentación jurídica de cada uno de ellos se recoge en el FJ 4.º del borrador de resolución que se somete a consulta. De cualquier forma, acompañamos también copias de las sentencias de primera instancia, puesto que los recursos de casación respectivos no llegaron a admitirse.
11. A partir de dictarse la sentencia de primera instancia confirmando el sometimiento del procedimiento de resolución al Derecho Administrativo, insistimos más a menudo sobre la conveniencia de prose-
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guir con la tramitación del mismo en vía administrativa. No se hizo así y, finalmente es el contratista el que solicita la ejecución de la sentencia que le es favorable, excluyendo por el contrario la que le es desfavorable, so pretexto de caducidad del procedimiento de resolución (acompañamos copia de su escrito, sin anexos)
12. Se reitera al Consorcio la conveniencia de resolver la cuestión, lo que propicia en el mes de julio del presente año una reunión con los directivos (..., ... y ...). Como conclusión de la misma se decide preparar el proyecto de resolución que se somete a consulta (y que fue remitido por nuestra parte al Consorcio a finales de dicho mes de julio). Al mismo tiempo se constata una gran dificultad para continuar el procedimiento de resolución, por un lado, porque el contratista se negó al comenzar el procedimiento a aportar documentación y, por otro, porque los técnicos del Consorcio que siguieron de cerca la ejecución del contrato ya se han jubilado o prestan servicios fuera del mismo. Estos problemas pretenden solucionarse mediante reuniones sucesivas de un técnico del Consorcio con el contratista, de manera que puedan poner en común la documentación de ambas partes, propiciando una propuesta de liquidación por mutuo acuerdo, que es lo que el contratista apunta en su escrito de solicitud de ejecución de sentencia (puesto que dice que ya la resolución de mutuo acuerdo está acordada, luego sólo falta la liquidación).
13. A finales del mes de noviembre nos volvemos a reunir con los directivos del Consorcio (la reunión apuntada en el encabezamiento de esta consulta), examinando tanto el borrador de resolución remitido por la Abogacía del Estado, como los avances alcanzados por el técnico designado por el Consorcio en sus sucesivas reuniones con el contratista. Este último pone de manifiesto que ha progresado mucho en el conocimiento de la verdadera situación del contrato al tiempo de la paralización de los trabajos, pero que necesita algo más de tiempo para llegar a alguna conclusión. En cuanto al proyecto de resolución, se plantea por nuestra parte que se ha realizado una defensa de las tesis del Consorcio rechazando la caducidad con todos los argumentos posibles, a pesar de que en muchas ocasiones se advirtió la conveniencia de no dilatar tanto la resolución. Se decide entonces aprovechar el lapso de tiempo que todavía necesita el técnico del Consorcio para poder sentar las bases para la fase de liquidación y asegurar la parte jurídica de la resolución. En concreto se trata de dilucidar con...
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