STS, 20 de Junio de 2004

JurisdicciónEspaña
PonenteJosé Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Fecha20 Junio 2004

D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 1/53/2003, interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de D. Rosendo, con la asistencia de Letrado, contra la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Mutualidades de Previsión Social. Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, y la MUTUALIDAD NOTARIAL, representada por el Procurador D. José María Herrera Rodríguez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de D. Rosendo interpuso ante esta Sala, con fecha 15 de marzo de 2003 el recurso contencioso-administrativo núm. 1/53/2003, contra la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Mutualidades de Previsión Social.

SEGUNDO

En su escrito de demanda, de 26 de julio de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias de por presentada la demanda a que el presente recurso se refiere en tiempo y forma, y previos los trámites procedentes dicte sentencia por la que: A/ Anule la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Entidades de Previsión Social por ser contraria al ordenamiento jurídico al incidir en nulidad radical a tenor de lo prevenido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. B/ Condene en costas, a una o a ambas partes demandadas, si procede, a tenor de lo previsto en los apartados 1 y 2 del artículo 139 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, de 13 de julio de 1998.».

TERCERO

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de fecha 30 de septiembre de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, en unión del expediente administrativo que se devuelve, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites de ley, dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rosendo contra la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Mutualidades de Previsión Social, al ser la misma plenamente conforme a Derecho.».

CUARTO

El procurador D. José María Herrera Rodríguez, contestó asimismo la demanda por escrito de 22 de octubre de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, teniendo por presentado este escrito y sus copias, en unión del expediente administrativo que se devuelve, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites que procedan de conformidad con la Ley 29/1998, se dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rosendo contra la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Mutualidades de Previsión Social, al ser la misma conforme a Derecho.»...

QUINTO

Por auto de fecha 7 de noviembre de 2003 se acordó fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo como indeterminada, no recibir el procedimiento a prueba y emplazar a la representación procesal de la parte actora, a fin de que formulase conclusiones escritas.

SEXTO

Por resolución de 28 de noviembre de 2003, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente y entregar copias a las partes recurridas, otorgándoles el plazo de diez días para que presentasen las suyas.

SÉPTIMO

Por resolución de 14 de enero de 2004, se tuvo por evacuado por las representaciones de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y de la MUTUALIDAD NOTARIAL el trámite de conclusiones que les fue conferido; y se declararon conclusas las actuaciones.

OCTAVO

Por providencia de 23 de abril de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 8 de junio de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la pretensión de nulidad de pleno derecho de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Mutualidades de Previsión Social.

El Abogado del Estado y la Mutualidad Notarial, que comparece como parte codemandada, se oponen a la estimación del recurso contencioso-administrativo al considerar que la Disposición impugnada es conforme a Derecho.

SEGUNDO

Para un adecuado examen del recurso contencioso-administrativo procede transcribir el contenido de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, impugnada que refiere en sus dos apartados que «se establece un plazo máximo de diez años para que las mutualidades de previsión social realicen el trasvase del régimen de capitalización colectiva al de capitalización individual presentando, a tal efecto, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de este Reglamento un plan que recoja el conjunto de hipótesis económico-actuariales adecuadas para efectuar tal trasvase» y que «hasta el cumplimiento del proceso de eliminación del régimen de capitalización colectiva y en el plazo de un año desde la entrada en vigor de este Reglamento, las mutualidades asignarán con suficiente separación financiera y contable los activos que corresponden a las nuevas incorporaciones de mutualistas a las que se aplicará el régimen de capitalización individual, quedando de todo lo anterior constancia en el libro de inversiones.».

TERCERO

El recurso directo contra disposiciones generales es un instrumento procesal que tiene como finalidad nuclear depurar del ordenamiento jurídico las normas emanadas de los titulares de la potestad reglamentaria que sean contrarias a derecho, y no tanto resolver acerca de las pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinada relación jurídica entre el recurrente singular y la Administración, al no pretenderse la declaración de reparación de una lesión jurídica causada al particular.

Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución y el artículo 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tiene encomendada la función constitucional de controlar el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, realiza un escrutinio estricto de legalidad de la disposición general en base a fiscalizar la sujeción de la norma a la Constitución y a las Leyes conforme establecen los artículos 51.1 y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Es doctrina reiterada de este Tribunal Supremo expresada en la sentencia de 24 de noviembre de 2003 (RC 71/2002) que el Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el Reglamento, - como dicen las sentencias de 14 de Octubre de 1996 y 17 de Junio de 1997 -, una norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquéllas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley: los Reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración, (el Reglamento), queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es desde luego incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las Leyes, (artículo 97 CE). Por el sometimiento del Reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por esta jurisdicción, (artículo. 106.1 CE y artículo 1º de la L.J.C.A.), a la que corresponde, - cuando el Reglamento es objeto de impugnación -, determinar su validez o su ilegalidad, lo que ha de hacerse poniéndolo en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo, (y tratándose de reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley que desarrollan que se convierte así en el límite más inmediato y el parámetro referencial más próximo para calibrar su ajuste al ordenamiento), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico, (artículo 1.6 del Código Civil); así el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la misma que sean imprecisos, de suerte que el Reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los términos explicados.

Esta doctrina legal sobre la naturaleza, la extensión y los límites del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria no supone reconocer un espacio de inmunidad a la actuación normativa del Gobierno, que se soporte en el controvertido principio de deferencia del Poder Judicial al Poder Ejecutivo, que no se reconoce en el artículo 106 de la Constitución, sino someter la disposición general a un escrutinio riguroso basado en la aplicación de cánones de estricta legalidad, para no cercenar arbitrariamente el margen de decisión que corresponde legítimamente al Gobierno.

La Sala se encuentra, además, vinculada a respetar los límites estructurales subyacentes en la institucionalización del recurso contencioso-administrativo, como proceso de control en abstracto de la disposición administrativa, desde parámetros de juridicidad que se modulan en consideración a la complejidad técnica de la materia, y la confluencia de intereses públicos y privados de carácter vinculado a la extensión de la protección social complementaria.

CUARTO

El primer motivo de impugnación formulado por la parte actora se fundamenta en que la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Entidades de Previsión Social infringe el principio de reserva de Ley, porque sólo la Ley puede fijar sus propios límites temporales, procediendo el reglamento a derogar "temporalmente y en forma parcial la misma Ley" al aplazar durante diez años la obligación de capitalizar individualmente, que se establecía en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados, conculcando el principio de jerarquía normativa que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y la cláusula derogatoria establecida en el artículo 2.2 del Código Civil.

Procede desestimar esta causa jurídica de impugnación de la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Mutualidades de Previsión Social, aprobada por Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, porque esta cláusula normativa procede a desarrollar y complementar la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto 2486/1997, de 20 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, que, en lo que concierne al régimen jurídico de las Mutualidades de Previsión Social, prescribe que el referido Reglamento le será de aplicación en todo aquello que no se oponga a su Reglamento específico, siendo, en todo caso, el sistema de capitalización individual aplicable a las nuevas incorporaciones de mutualistas y lo dispuesto en relación con el cálculo y cobertura de previsiones técnicas, lo que justifica, ante el silencio del legislador en la regulación pormenorizada de un periodo transitorio que concierna al trasvase de régimen de capitalización en la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, que el Gobierno, en ejercicio de su potestad reglamentaria, fundada en el artículo 97 de la Constitución, promueva el establecimiento de un plazo razonable para permitir la adaptación de los compromisos asumidos al amparo del sistema de capitalización colectiva con anterioridad a la vigencia del referido Reglamento de Ordenación de los Seguros Privados.

El régimen de adaptación de las Mutualidades de Previsión Social a las previsiones de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados se establece con alcance general en la Disposición Transitoria Quinta que en su apartado 3 prevé que «las Mutualidades de Previsión Social reguladas en la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado, incluso las referidas en las disposiciones transitorias cuarta y octava y en la disposición final segunda de dicha Ley, existentes a la entrada en vigor de la presente, dispondrán de un plazo de cinco años, desde dicha entrada en vigor, para adaptarse a los preceptos de la misma. Singularmente, las amparadas en el artículo 1.2 del Reglamento de Entidades de Previsión Social, aprobado por Real Decreto 2615/1985, de 4 de diciembre (RCL 1986\115 y 405), deberán, en dicho plazo, dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 64.3 e)» no se ve afectado por la norma impugnada cuyo alcance se limita a otorgar un plazo máximo de diez años que les permita adecuarse a la nueva legislación de seguros desde la perspectiva de los requerimientos económicos y contables que garanticen su solvencia sin eficacia sobre el ámbito de las relaciones subjetivas con los mutualistas.

Las Mutualidades de previsión social, definidas en el artículo 64 de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, como entidades aseguradoras que ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario complementaria al sistema de Seguridad Social obligatoria, mediante aportaciones a prima fija o variable de los mutualistas, personas físicas o jurídicas, o de otras entidades o personas protectoras, tienen su fundamento constitucional en el artículo 41.2 de la Constitución al establecer que "la asistencia y las prestaciones complementarias serán libres", que acoge el principio de respeto a la autonomía de la libertad, de modo que el principio de reserva de Ley no tiene el alcance ni la intensidad con que se significa en la regulación del sistema público de la Seguridad Social, al sólo afectar a aquéllas cláusulas básicas en que la acción legislativa pretende regular el marco jurídico general de estas entidades y su régimen fiscal y financiero, a fin de garantizar la transparencia de la actividad aseguradora y salvaguardar los derechos de los mutualistas .

De conformidad con estos parámetros normativos, la colaboración del Reglamento con la Ley en el ámbito de la regulación de las Mutualidades de Previsión Social se extiende a la normación de los elementos de Derecho Público que concretizan las previsiones legislativas establecidas en los artículos 64 a 68 de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, que conciernen al desarrollo de las garantías financieras, económicas y contables que garantizan su solvencia, a las que se refiere la Disposición Transitoria impugnada.

QUINTO

Procede rechazar los motivos de impugnación segundo y tercero, que se sustentan por la parte actora en el argumento de que la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre es nula "por regular temas civiles de propiedad o derechos contractuales", sin contar con una específica habilitación legal, porque no puede realizar una privación de derechos y facultades dimanantes de un contrato civil o mercantil que se derivaría de la eventual afectación de las relaciones contractuales entre la Mutualidad Notarial y el recurrente, porque del contenido de la norma impugnada que impone a las Mutualidades de Previsión Social obligaciones de carácter económico- actuarial y de tipo contable, con el objeto de garantizar el régimen de adaptación del régimen de capitalización colectiva al de capitalización individual, no se colige que funcionalmente tenga el significado de privar, restringir o limitar los derechos de los mutualistas.

Debe asimismo desestimarse la pretensión de nulidad, articulada a título subsidiario, que se fundamenta en la alegación de que la norma reglamentaria de carácter transitorio supone un ejercicio anormal de un derecho que vulnera el principio de proporcionalidad y el principio de interdicción de la arbitrariedad que garantizan el artículo 9.3 de la Constitución.

El principio de proporcionalidad, principio general del derecho que se encuentra reconocido en el artículo 103 de la Constitución, en la cláusula de "servir con objetividad los intereses generales", y que vincula a la Administración a ejercer la potestad reglamentaria sujeta a cánones de racionalidad en la relación existente entre los medios empleados y la finalidad de la norma, no ha sido lesionado por la disposición impugnada que confiere un plazo razonable para que las Mutualidades de Previsión Social cumplan las obligaciones financieras que resultan de la modificación del régimen de capitalización impuesto que se funda en la aplicación de los criterios de solvencia exigidos a estas entidades.

La cláusula de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que establece el artículo 9.3 de la Constitución, no ha sido conculcada por la disposición impugnada al no acreditarse que dispense un trato discriminatorio a las Mutualidades de Protección Social en relación con otras Entidades aseguradoras, o que produzca una lesión jurídica de los derechos de los mutualistas sometidos al precedente régimen de capitalización colectiva que se elimina o al régimen de capitalización individual vigente carente de justificación.

El Dictamen emitido por la Comisión Permanente del Consejo de Estado en la sesión celebrada el 14 de noviembre de 2002, al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Mutualidades de Previsión Social, que expresa un juicio razonado de la legalidad de la Disposición Transitoria Primera enjuiciada y de la conveniencia de establecer un plazo de diez años, que estima razonable, para permitir la adaptación de los compromisos asumidos con anterioridad a la vigencia del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, que en su Disposición Adicional Sexta establece la obligación de utilizar el sistema de capitalización individual, no ha sido controvertido fundadamente con las alegaciones vertidas por la parte actora en sus escritos procesales de demanda y de conclusiones, que no permiten evidenciar, ni siquiera indiciariamente, que la norma habilite a las Mutualidades de Previsión Social a actuar en abuso de derecho perjudicando a los derechos de los mutualistas.

Procede, consecuentemente, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, que se declara conforme a Derecho en los términos fundamentados.

SEXTO

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rosendo contra la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Mutualidades de Previsión Social; declaración que se efectúa sin expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.

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