STS, 4 de Octubre de 2006

En el recurso contencioso administrativo núm. 908/01 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección 1, se dictó sentencia con fecha 28 de noviembre de 2003, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por D. Rodrigo y en su representación el Procurador Sr. Bartau Rojas contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia, adoptado en reunión celebrada el 20 de febrero de 2001, que constituyó al Sr. Rodrigo Astilleros Astondoa en la obligación de reintegrar el importe de la subvención que le fue concedida por también Acuerdo de la Diputación fechado el 13 de julio de 1999. Sin hacer imposición de costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de don Rodrigo, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 17 de marzo de 2004, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

La representación procesal de la Diputación Foral de Bizkaia formalizó, con fecha 25 de enero de 2006 escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación con costas.

Por providencia de 27 de junio de 2006, se señaló para votación y fallo el 27 de septiembre de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal de don Rodrigo, quién giraba en el tráfico mercantil como "Astilleros Astondoa" interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2003 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso administrativo 908/2001 deducido por aquel contra la Diputación Foral de Bizkaia impugnando el Acuerdo de 20 de febrero de 2001 por el que se requiere a "Astilleros Astondoa" para que reintegre la subvención otorgada de 60.000.000 pts. en concepto de ayuda para traslado y nueva ubicación de la actividad de astilleros y otras relacionadas con la náutica, a la vista del informe del Servicio de Auditoria del departamento de Hacienda y Finanzas, de 15 de enero de 2001, y de acuerdo con los arts. 94 a) y 100 de la Norma Foral nº 10/1997, de 14 de octubre.

Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento el acto impugnado al tiempo que reseña prolijamente los antecedentes de la ayuda concedida con motivo de la obligación de trasladar unas instalaciones de carpintería de ribera en el muelle a consecuencia de la regeneración de la Ría de Bilbao. Al pedir la subvención indica el solicitante que es el único astillero de embarcaciones de madera de los más de diez que hace años existían en la Ría del Nervión y que ha mantenido y mejorado la cifra de negocios al tiempo que se ocupa del traslado a Udondo ante la inexistencia de otras instalaciones más próximas. Reseña luego una descripción, que aparece minuciosamente en el expediente, acerca de cómo se materializa la reubicación de la empresa así como las razones que llevan al beneficiario de la subvención a no trasladar sus instalaciones al emplazamiento inicialmente señalado en Udondo. Relata minuciosamente como gran parte de la ayuda ha sido destinada a constituir la sociedad Solares del Muelle Viejo SA con sucesivas ampliaciones de capital al tiempo que también se amplia el de otra sociedad constituida bajo la denominación de Astilleros Astondoa SL luego transformada en Astondoa Sport System SA dedicada a la construcción y compra venta de todo tipo de embarcaciones y barcos.

En el SEGUNDO analiza si se ha incumplido la finalidad de la subvención de 60.000.000 pesetas concedida conforme al art. 100 de la norma Foral 10/1997, del Régimen Económico de Bizkaia.

Parte para ello de precisar el carácter modal de la subvención, conforme a la STS de 24 de febrero de 2003 que transcribe prolijamente. Analiza que para el Acuerdo únicamente resulta inexcusable que se efectúe el traslado y reubicación de la sede física de la empresa originaria por lo que se está en presencia de una obligación de resultado, no de medios. Razona que el acuerdo subvencional en ningún momento ligó la consecución del resultado a la invariabilidad de la primitiva forma jurídica de la empresa pero si era esencial la conservación de los rasgos esenciales de la misma.

Declara que el incumplimiento por el favorecido del fin en cuya contemplación se otorga la ayuda financiera erosiona la causa del acto.

Concluye que en este caso, se entresacan datos suficientes para considerar que "el fin pretendido por la Diputación con la ayuda concedida no fue otro que el mantenimiento de una actividad tradicional y considerada de interés general, cual es la actividad de astillero y carpintería desarrolladas en zona de ribera marítima, por las peculiaridades o connotaciones, incluso de sabor histórico que se asocian a este tipo de quehacer industrial."

Declara que "se pretendió primar, tanto la actividad en si misma considerada como el entorno en que se escenifica, o dicho de otro modo se entendió que la actividad y el entorno forman un todo inseparable, y que en esto radica la singularidad que la hace merecedora de financiación pública".

Añade que "entre los objetivos de la Diputación no se contaba el de financiar pura y simplemente la construcción o reparación de buques, dado que no nos hallamos en el marco de un programa genérico de ayuda al sector naval, ni entre sus pretensiones figuraba auxiliar la mera subsistencia o continuación de actividad".

Esta apreciación probatoria, determinante del sentido de lo fallado, la extrae la Sala del propio iter del expediente, que reputa expresivo de que la Administración no tuvo en mente una opción distinta de la indicada.

Entiende queda demostrado por "el hecho de que previamente al otorgamiento de la ayuda sólo se le ofrecieron datos relativos a un emplazamiento que, como el de Udondo, participaba de las características del de Portugalate, y que permitía preservar en toda su pureza lo que tradicionalmente se ha venido considerando carpintería de ribera, en el que dos ingredientes -la actividad más el entorno- le prestan singularidad, y que no reúne, y esto es un hecho tan notorio como admitido, el emplazamiento (un polígono de interior) en Abanto, por el que se optó pese a que en ningún momento se dio cuenta a la Diputación de su existencia como alternativa, y pese a que antes de otorgarse la subvención en julio de 1999 habían aparecido problemas para el traslado a Udondo -repetimos, emplazamiento que fue el ofrecido y expuesto a la consideración de los órganos administrativos- y que no fueron debidamente comunicados. Dicho de otra manera, la subvención es la traslación de una apariencia jurídica oponible al demandante en la medida en que su gestación le incumbe exclusivamente". Sostiene que "es el demandante, con su comportamiento, el que ha transformado una subvención de tinte conservacionista en una genérica financiación de lanzamiento de nueva actividad, puesto que de este modo debe calificarse la empresa aposentada en el Polígono El Campillo, que si bien se dedica a la reparación y conservación de buques lo hace despojada de la características ambientales que le dotaban del valor añadido que la Administración se propuso defender, y que cabe cifrar en la consideración de la Ría del Nervión como hábitat de actividades económicas singularizadas.

El que en términos económicos, y por las razones expuestas, la antigua explotación ya no sea reconocible en el nuevo entramado empresarial en el que el actor detenta un participación, cierto que significativa, se traduce, en un plano jurídico presupuestario, en un incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida. La conclusión de que, efectivamente, ha acontecido una aplicación de las cantidades recibidas a fines distintos de los que motivaron su concesión justifica la legalidad de la actuación encaminada a su reintegro".

Apoya la recurrente su recurso en cuatro motivos, el primero de los cuales se sustenta en el art. 88.1.c) LJCA al imputar a la sentencia incongruencia omisiva o interna que lesiona el art. 11.3 LOPJ y art. 67.1 LJCA. Aduce que interesó la nulidad del acuerdo recurrido conforme al art. 62.1. e) de la Ley 30/1992, Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC. por carencia de referencia a hechos y fundamentos de derechos, conforme al art. 54 de la LRJAPAC sin que la sentencia se hubiere pronunciado al respecto expresa o tácitamente.

Objeta el motivo la defensa de la administración autonómica al entender se produce una desestimación tácita desde el momento en que en el extenso fundamento de derecho segundo confirma se ajusta a derecho el acto impugnado cuya parte dispositiva va acompañada de un Informe del servicio de Auditoría del Departamento de Hacienda y Finanzas, de 15 de enero de 2001.

El primer motivo del recurso invoca que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva que engarza con la falta de respuesta judicial a la atribuida ausencia de motivación al acto administrativo impugnado.

En aras a delimitar el motivo resulta, por tanto, oportuno recordar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (entre otras muchos en la sentencias 170/2002, de 30 de septiembre, 186/2002, de 14 de octubre, 6/2003, de 20 de enero, 91/2003, de 19 de mayo, 114/2003, de 16 de junio, 8/2004, de 9 febrero y 95/2005, de 13 de abril ) acerca de que consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones (STC 36/2006, de 13 de febrero ). La citada doctrina distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas (STC 189/2001, 24 de septiembre ). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que respecto a los alegatos no es preciso una respuesta pormenorizada a todos ellos (SSTC 148/2003, 8/2004, de 9 de febrero ), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes (STC 4/2006, de 16 de enero ). E insiste en que es una categoría legal y doctrinal cuyos contornos no corresponde determinar al citado máximo interprete constitucional (STC 8/2004, de 9 febrero ). Cabe, además, una respuesta de forma tácita o implícita (STC 45/2003, de 3 de marzo ). No es posible un fallo que contravenga los razonamientos expuestos para decidir (SSTC 23/1996, 208/1996 ).

La importancia de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición ya era un requisito destacado por el art. 43 LJCA 1956, no aplicable al supuesto de autos por razones temporales. Precepto ahora reproducido en el art. 33 LJCA 1998 en relación con el art. 65.2 de la misma norma, con un tenor similar en el redactado, que obliga a someter a las partes los nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición en que pretenda fundar su resolución. Disposiciones una y otra encaminadas a preservar el principio de contradicción como eje esencial del proceso.

Se observa que no es necesaria una correlación literal entre el desarrollo argumentativo de los escritos de demanda y de contestación y el de los fundamentos jurídicos de la sentencia. Podemos, por ello, resumir la doctrina de esta Sala sobre la materia en:

1. Se incurre en el vicio de incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda (SSTS 15 de febrero, 9 de junio y 10 de diciembre de 2003, 13 de junio de 2006), es decir la incongruencia omisiva o por defecto; como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso (sentencias de 13, 21 y 27 de octubre de 2004, 13 de junio de 2006 ); o sobre cuestiones diferentes a las planteadas incongruencia mixta o por desviación (así entre otras 4 de abril de 2002, 17 de julio y 21 de octubre de 2003). b) El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes siempre que con ello no se sustituya el hecho básico aducido como objeto de la pretensión (SSTS 13 de junio y 18 de octubre de 1991, 25 de junio de 1996, 17 de julio de 2003 ). En consecuencia el principio "iuris novit curia" faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altera la pretensión ni el objeto de discusión.

3. Es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (SSTS 3 de julio y 27 de septiembre de 1991, 13 de octubre de 2000, 21 de octubre de 2003 ). Cabe, por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales.

4. No cabe acoger un fundamento que no se refleje en la decisión ya que la conclusión debe ser el resultado de las premisas establecidas (Sentencias de 26 de marzo de 1994, 27 de enero de 1996, 10 de febrero de 2001 ). Se insiste en que las contradicciones producen confusión mientras que la precisión impone un rigor discursivo que se ignora en los casos de incoherencia interna (Sentencia de 30 de septiembre de 2002 ). Es necesario, por tanto, que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo.

Constituye pronunciamiento reiterado de este Tribunal que no establece la vigente LJCA 1998 (art. 67 y siguientes) ni establecía la derogada LJCA 1956 (art. 80 y siguientes) que las sentencias que se dicten en el orden jurisdiccional contencioso-administrativa hubieren de contener una expresa declaración de hechos probados. Tampoco se determina tal obligación en la supletoria Ley de Enjuiciamiento Civil, fuere el art. 372 de la derogada LEC 1881, fuere en el art. 209 de la vigente LEC 1/2000, de 7 de enero, acerca de las reglas especiales sobre la forma y contenido de la sentencia.

La referencia que efectúa el art. 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a la consignación de "hechos probados" ha de atenderse con la subsiguiente mención "en su caso", es decir, cuando la respectiva norma procesal la exija. Claro ejemplo de tal exigencia la tenemos en el apartado segundo del art. 97 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril que aprueba el Texto refundido de la Ley del Procedimiento Laboral así como en el apartado b) del art. 191 del mismo texto legal al considerar como uno de los objetos del recurso de suplicación la revisión de los hechos declarados probados.

Por ello hemos de acudir a la reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional acerca de que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, si exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes, esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho (STC 224/2003, 15 de diciembre ) para evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador (STC 24/1990, de 15 de febrero ).

Motivación a la que expresamente se refieren los art. 120 CE, 248.3 de la LOPJ y el actualmente vigente art. 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero (similar a su precedente art. 359 LECivil 1881 ). No obstante es significativo que en ninguna de las citadas normas,ni en la interpretación que del art. 24 CE ha efectuado el Tribunal Constitucional, se ha declarado la existencia de una determinada extensión de la motivación judicial (STC 218/2006, de 3 de julio ).

Mayor desarrollo de la cuestión tiene la vigente LEC 1/2000 pues en ella encontramos el reiteradamente invocado art. 218 relativo a la exhaustividad y congruencia de la sentencias así como la necesaria motivación. Tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

Cabe, pues, una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión (SSTC 58/1997, de 18 de marzo, 25/2000, de 31 de enero ). Incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión (SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente con relevancia constitucional (STC 7/2005, de 17 de enero, 66/2005, de 14 de marzo ). Error patente que para tener relevancia constitucional nos recuerda la STC 6/2006, de 16 de enero con cita de STC 245/2005, de 10 de octubre, no solo ha de ser verificable de forma incontrovertible sino que ha de constituir el soporte básico de la decisión y producir efectos negativos en la esfera jurídica del recurrente. Se trata, pues de una institución relacionada con aspectos de carácter fáctico (STC 42/2006, de 13 febrero, 15/2006, de 16 de enero ).

Tras lo expuesto en los fundamentos precedentes ninguna duda cabe que la sentencia no ha incurrido en incongruencia omisiva ni en falta de motivación al no pronunciarse categóricamente sobre la pretendida ausencia de motivación del acto administrativo cuestionado.

Ciertamente la sentencia no rechaza de forma expresa el vicio formal de nulidad por ausencia de motivación atribuida a la resolución administrativa en el segundo fundamento de derecho de la demanda. Sin embargo ello no significa que no hubiere procedido a rebatir implícitamente tal vicio imputado al acto administrativo que fue negado por la administración al contestar la demanda con insistencia en el Informe del Servicio de Auditoria del Departamento Foral de Hacienda de 15 de enero de 2001.

Por un lado, la Sala de instancia en el primer fundamento de derecho reseña de forma prolija el contenido del expediente administrativo en lo que se refiere a las vicisitudes acontecidas en el desarrollo del proyecto empresarial entre el momento inicial de la solicitud de la subvención y el posterior acuerdo revocatorio. Y, por otro, en el segundo fundamento de derecho analiza minuciosamente las razones utilizadas por la administración para la revocación de la subvención por incumplimiento del fin inherente a la misma, al entender certeramente su carácter modal . Parte, pues, de la argumentación utilizada por la administración para revocar aquellar por lo que harto difícil resulta que pudiera prosperar el vicio atribuido.

Se rechaza el motivo.

Un segundo motivo se articula al amparo del art. 88.1d ) LJCA al imputar infracción de las normas del ordenamiento jurídico por inaplicación de lo dispuesto en los arts. 53 y 54 de la LRJAPAC . Aduce que si bien el art. 89 de la LRJAPAC permite que la motivación se realice con referencia a informes ello exige su incorporación al texto de la resolución que ponga fin al procedimiento. Invoca que el informe del Servicio de Auditoria del Departamento de Hacienda se aparta del contenido de los informes previos del Departamento de Promoción Económica y Empleo por lo que hubiera sido preciso su consignación en el acuerdo cuestionado.

Asimismo rebate el motivo la parte recurrida al sostener constituye una reiteración del anterior. Insiste en que existe motivación suficiente.

Procede rechazar el motivo.

Si bien es cierto que el Informe de la auditoria no figura incorporado al texto del acuerdo de 14 de febrero de 2001 tal omisión formal no ha sido generado de indefensión real. Queda claro que su contenido fue debidamente conocido por el interesado por lo que no puede imputarse al acto ausencia de motivación generadora de indefensión material. Consta en autos que tras la emisión del Informe el 15 de enero de 2001 y, con anterioridad a redactar la propuesta de resolución definitiva, objeto luego de recurso, fue concedido al interesado un trámite de audiencia con traslado del susodicho informe de auditoria relativo a la correcta utilización y destino de la ayuda objeto de posible reintegro.

Un tercer motivo vuelve a ser esgrimido con apoyo en el art. 88. 1c ) LJCA al imputar a la sentencia incongruencia por exceso por cuanto se refiere al mantenimiento de la actividad de astillero y carpintería desarrollada en zona de ribera marítima cuando el Acuerdo de concesión de 13 de julio de 1999 lo era por el traslado y nueva ubicación. Mantiene que el Informe de 15 de enero de 2001 se refiere a ayuda de traslado y nueva ubicación con el fin de que siguiera desarrollado su actividad.

Aduce la administración la improcedencia del motivo por cuanto el actor en el hecho tercero de su demanda reproduce el antedicho Acuerdo de 13 de julio de 1999 que se refiere a la búsqueda de una nueva ubicación para que continúe desarrollando su actividad, elementos que fueron los considerados en la concesión.

Ya hemos explicitado en fundamentos anteriores los criterios tomados en cuenta por la jurisprudencia para aceptar la existencia del vicio de incongruencia. Bajo tales razonamientos no cabe entender que la sentencia incurra en incongruencia por exceso, pues su razón de decidir no radica en los puntos de vista aducidos por el actor aisladamente sino en el conjunto de explicaciones consignadas en su segundo fundamento al que más arriba hemos hecho mención.

Tampoco se acoge el motivo.

Finalmente un cuarto motivo se articula en el art. 88.1.d) LJCA al imputar vulneración de los arts. 1281 y 1282 del Código Civil en relación con el 3.1 . del mismo cuerpo legal. Considera que los términos del contrato deben ser interpretados en aras a la permanencia de la subvención.

Rebate el motivo la administración aduciendo que la Sala se atiene a la interpretación literal del acto recurrido, es decir la concesión de la subvención para la continuidad en la actividad de astillero por lo que el motivo es improcedente.

Debemos recordar la notoriedad de la naturaleza extraordinaria y formal del recurso de casación que no solo exige su fundamentación en los motivos taxativamente establecidos en el art. 88 de la LJCA que deben argumentarse debidamente conforme a lo establecido en los preceptos reguladores y la jurisprudencia que los interpreta sino que, significativamente, no puede pretenderse en sede casacional un primer pronunciamiento sobre cuestiones no suscitadas ante la Sala de instancia.

No debe olvidarse que el recurso de casación es la herramienta prevista por nuestro ordenamiento procesal para la revisión de los criterios interpretativos utilizados por órganos jurisdiccional inferiores en grado . Se trata de lograr por tal medio una función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho efectuado por las Salas de instancia a fin de obtener la unidad del ordenamiento jurídico. En consecuencia, mediante tal vía no es factible subsanar omisiones acontecidas en instancia reabriendo un debate procesal respecto cuestiones que no fueron objeto de controversia y, por ende, de pronunciamiento alguno en la sentencia impugnada. Por ello la introducción de cuestiones nuevas conduce a la inadmisión del motivo (SSTS 9 de marzo de 2005, recurso de casación 3841/2001, de 6 de julio de 2005, recurso de casación 7316/2003, 23 de noviembre de 2005, recurso de casación 5169/03 ), 12 de junio de 2006 recurso 6774/2000).

Llevando lo anterior al supuesto de autos debemos inadmitir el motivo por cuanto ninguna invocación a las reglas de interpretación contractual reguladas en el Código Civil fue efectuada por la demandante en instancia, aquí recurrente en casación, o por la administración al contestar la demanda, ni menos aún tales preceptos, ajenos a la regulación de las subvenciones públicas, han sido aplicados por la Sala de instancia como fundamento de su resolución.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,