STS, 24 de Mayo de 2005

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 15 de febrero de 2.001, desestimatoria del recurso promovido por D. Carlos María contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 12 de noviembre de 1.998, que desestimaba el recurso interpuesto contra la resolución del Delegado del Gobierno en el Monopolio del Tabaco de 28 de abril de 1.998, resolutoria del expediente sancionador 3792/97. Dicha resolución imponía al Sr. Carlos María , titular de la expendeduría nº NUM000 de Barcelona, las sanciones de tres meses de suspensión de la concesión por la comisión de una infracción del artículo 27.8 del Real Decreto 2738/1986, y de revocación de la concesión administrativa por la comisión de una infracción del artículo 28.6 del mismo Real Decreto.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de marzo de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Carlos María compareció en forma, presentando escrito de interposición del recurso de casación el 26 de abril de 2.002, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 25.1 de la Constitución y de los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia, y

- 2º, por infracción de los principios de proporcionalidad y presunción de inocencia de los artículos 131 y 137 de la citada Ley 30/1992.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se revoque la impugnada, que anule y deje sin efecto la sanción de revocación de la concesión administrativa impuesta por el Delegado del Gobierno en el Monopolio de Tabaco al recurrente en resolución de 28 de abril de 1.998, por infracción de los principios de legalidad y de tipicidad en norma de rango legal, y que asimismo anule y deje sin efecto la sanción de tres meses de suspensión de la concesión administrativa impuesta en la misma resolución, por infracción de los principios de presunción de inocencia y de proporcionalidad.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 10 de julio de 2.003.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme al que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la Ley jurisdiccional.

Por providencia de fecha 10 de febrero de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de mayo de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de Sala

Se interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada el 15 de febrero de 2.001 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó la impugnación de la resolución del Delegado del Gobierno en el Monopolio de Tabaco de 28 de abril de 1.998, confirmada por la del Subsecretario de Economía y Hacienda de 12 de noviembre inmediato al resolver el recurso ordinario formulado contra la misma. Por dicha resolución se le imponían a don Carlos María las sanciones de tres meses de suspensión de la concesión de la expendeduría de tabacos que regentaba por la infracción grave prevista en el artículo 27.8 del Real Decreto 2738/1986, y de revocación de la concesión administrativa por la infracción muy grave del artículo 28.6 del mismo Real Decreto.

La Sentencia ahora recurrida en casación desestimó el recurso contencioso administrativo entablado por el actor, rechazando sus alegaciones sobre la vulneración de los principios de legalidad y tipicidad sancionadora en norma de rango de ley y a otras infracciones relativas al ejercicio de la potestad sancionadora con las razones jurídicas que veremos más adelante.

El recurso de casación se funda en dos motivos, formulados ambos al amparo del artículo 88 1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 25.1 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre) -primer motivo-, y de los principios de presunción de inocencia y proporcionalidad -segundo motivo-.

En el primer motivo se aduce la vulneración del principio de legalidad y tipicidad sancionadora en norma con rango de ley, con infracción de los citados artículos de la Constitución y de la Ley 30/1992, que reconocen y garantizan dichos principios. En relación con esta alegación, la Sentencia recurrida decía lo siguiente:

"Alega básicamente la recurrente como motivos de impugnación del recurso los que a continuación se exponen: En primer lugar y en cuanto a la improcedencia de sancionar la venta a precios no autorizados por no encontrar amparo en el art. 8 de la Ley 38/85 de 22 de noviembre que no incluye la revocación de la concesión en este supuesto hemos de reconocer que la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 21 de junio de 2.000 (Sección 3ª) ha reconocido la conformidad con el ordenamiento constitucional de sancionar conductas prohibidas por el RD 2738/86 y ello por entender que la relación existente entre el Estado y los expendedores de tabaco es de sujeción especial (STS de 2 de noviembre de 1993). En consecuencia, tiene lugar una atenuación del principio de legalidad en el ámbito sancionador (STC 2/1987 de 21 de enero, 42/88, 102/88), siendo así que las infracciones que prevén los art. 26, 27 y 28 del RD 2738/86 hallan su habilitación legal el régimen en lo dispuesto en el art. 8 de la ley 38/85, vista la remisión hecha al citado Reglamento para la determinación de las infracciones. Por tanto, la posibilidad de revocar la concesión en los supuestos del art. 8.4 tiene carácter abierto ("tales como", dice el precepto), por lo que dicha doctrina legal no impide la citada revocación de la concesión como sanción en los supuestos previstos en el RD 2738/86, art. 28.6, aún admitiendo que la aplicación de descuentos no autorizados es un concepto distinto al de aceptar retribuciones." (fundamento jurídico tercero)

La argumentación del actor se centra en la afirmación de que la infracción muy grave por la que se le ha sancionado con la revocación de la concesión no está tipificada en el artículo 8.4 de la Ley 38/1985, puesto que la aplicación de descuentos no autorizados -conducta constitutiva de la infracción- es un concepto distinto, como reconoce la Sentencia impugnada, del de aceptar retribuciones contemplado por el citado precepto.

Para resolver la cuestión planteada conviene tener presente tanto los hechos que la Sala de instancia ha tenido por probados como el tenor literal de las normas aplicadas. En cuanto a los hechos de los que hemos de partir, la Sentencia recurrida afirmaba:

"Consta en autos que a raíz de denuncia del titular de la expendeduría de tabaco de Tona nº 1 (Barcelona) por presunta venta realizada por el recurrente a la empresa FIDORMA S.L. de Tona con descuento del 3.5% del precio, siendo aquél titular de la expendeduría nº NUM000 de Barcelona, sita en la CALLE000 nº NUM001 de la Ciudad Condal, fue levantada acta de inspección de fecha 17 de julio de 1997 por la delegación del Gobierno en el monopolio de tabacos, apreciándose en la misma que el actor realizaba ventas a precios distintos de los autorizados a distintas estaciones de servicios a través de la entidad Cagsa, que tiene su sede en la CALLE000 nº NUM001 de Barcelona, pero figurando el recurrente como suministrador de dichas estaciones sitas en lugares no autorizados fuera de Barcelona, aplicando además descuentos sobre el precio de venta, estando ubicadas aquéllos entre otros lugares en las localidades de Badalona, Tona, Tortosa y San Feliú de Llobregat.

E incoado expediente sancionador en fecha 22 de octubre de 1997 por una presunta falta muy grave prevista en el art. 28.6 y por otra muy grave del art. 27.8 del Real Decreto 2738/86 de 12 de diciembre y consistentes en realizar ventas a precios distintos de los autorizados y suministro a puntos de entrega con recargo, distintos de los que estuviesen obligatoriamente adscritos, -además de otra infracción por la que no sería definitivamente sancionado-, fue dado traslado a la recurrente para alegaciones, lo que tuvo lugar tanto frente al acuerdo de incoación como a la propuesta de resolución, según escritos de fecha 12.11.97 y 4.3.98 respectivamente. La mencionada sanción fue impuesta por acuerdo de fecha 28 de abril del mismo año y confirmada en alzada por el acuerdo impugnado. Estos extremos como la infracción imputada han quedado acreditados en autos a partir de lo que se deduce del expediente administrativo, habiéndose quedado desvirtuada la presunción de inocencia invocada con arreglo al art. 137.1 de la ley 30/92 de 26 de noviembre del PAC no sólo por el especial valor que al acta levantada le otorga el art. 137.3 de la mentada Ley, sino también por la documental aportada al expediente (talonario de vendís de 1996) que acredita los descuentos realizados en las ventas realizadas, no siendo tales hechos abiertamente negados por el recurrente.

Lo cierto es que la inmediatez y fiabilidad del acta de inspección levantada es determinante de la apreciación de la existencia de ambas infracciones, con independencia de que el acta se levantase con un trabajador de la empresa del recurrente, -de cuyas declaraciones se infiere la venta en lugar no autorizado (Tona)-, o que no se indicase la posibilidad de formular alegaciones, pues dicho trámite se efectuó a lo largo del expediente administrativo.

En este sentido hemos de reconocer que los hechos expuestos en el acta revelan la realización de las infracciones imputadas al actor." (fundamento de derecho segundo)

El referido artículo 8 de la Ley 38/1985, de 22 de noviembre, que modificó la regulación del Monopolio de Tabacos, establece lo que sigue en sus apartados 3 y 4:

3. Mediante normas reglamentarias se establecerán las condiciones de concesión y funcionamiento de las expendedurías, su clasificación y la transmisión de éstas ínter vivos y mortis causa en favor del cónyuge o de los miembros de la familia en línea recta o colateral hasta el tercer grado del concesionario, así como el régimen sancionador.

4. La Delegación del Gobierno en el Monopolio procederá, previa instrucción del expediente, a revocar la concesión de los Expendedores cuando éstos incurran en infracciones muy graves, tales como las de contrabando, abandono de la actividad, cesión de la expendeduría en forma ilegal o aceptación de retribuciones no autorizadas legalmente.

También podrá la Delegación del Gobierno imponer sanciones de hasta 200.000 pesetas de multa y suspensión del ejercicio de la concesión por plazo de hasta seis meses, cuando los Expendedores incurran en infracciones que se determinen en el Reglamento de la Red de venta al por menor del Monopolio, que será aprobado por el Gobierno a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda.

Por su parte, el Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, que regula las actividades de importación y comercio de mayoristas y minoristas de labores, dedica sus artículos 25 a 28 a enumerar las infracciones de distinta gravedad de los titulares de expendedurías; en particular, el artículo 28 incluye, entre las muy graves, las siguientes:

"Artículo 28. Infracciones muy graves de los titulares de expendedurías.

Constituyen infracciones muy graves:

[...]

4. La aceptación de retribuciones no autorizadas legalmente, sean en metálico o especie, así como de cualquier incentivo con objeto de otorgar trato preferencial en la exhibición o comercialización de marcas o vitolas.

   [...]

6. La expedición de labores de tabaco o efectos timbrados a precios distintos de los autorizados legalmente."

   Enmarcada así la cuestión a debatir, la objeción que plantea el recurrente es que la infracción por la que se le sancionó con la revocación de la concesión no tiene cobertura legal, sino que el Real Decreto 2738/86 ha incluido entre las infracciones muy graves la de expedir labores a precios distintos de los autorizados (dentro de la cual se incardinaría la venta con descuento), sin base legal para ello.

   En primer lugar, es preciso admitir que tiene razón el actor al señalar que la conducta infractora (aplicar descuentos a la venta de labores), es un concepto distinto al que contempla la Ley 38/85 in fine del párrafo primero del artículo 8.4 (aceptar retribuciones no autorizadas). Ello es admitido también por la Sala de instancia, la que sin embargo considera que, tratándose de una relación de sujeción especial -que conlleva, según reiterada jurisprudencia constitucional, una atenuación del principio de legalidad-, el Real Decreto cuenta con la suficiente base legal para incluir la infracción específica de venta con descuento (artículo 28.6) en el citado párrafo primero del artículo 8.4 de la Ley. En efecto, este apartado, si bien enumera de forma expresa como infracciones muy graves cuatro conductas, lo hace con carácter abierto, como lo demostraría la expresión "tales como....".

   Pues bien, no se puede aceptar una interpretación tan amplia del precepto en un ámbito sancionador -cuestión a la que seguidamente nos referimos- que establece infracciones bien con consecuencias tan desfavorables como la revocación de la concesión, bien estrictamente sancionatorias. Así pues, si bien la expresión "tales como" supone un cierto grado de apertura, las conductas que pudieran entenderse como infracciones muy graves sólo podrían ser las estrictamente descritas en el propio precepto u otras básicamente coincidentes con ellas, de tal manera que pudieran considerarse descritas con los propios términos de la Ley. Y tal coincidencia básica no se da entre la aceptación de retribuciones, que hace claramente referencia a recibir beneficios o contraprestaciones de cualquier naturaleza distintos a su precio, y la aplicación de descuentos, que es vender a precio distinto y más bajo del autorizado, lo que si bien se hace naturalmente con la expectativa de incrementar las ventas, ésta en modo alguno puede considerarse comprendida en la expresión legal de "aceptación de retribuciones no autorizadas legalmente".

   A lo anterior no obsta el que se trate de una relación de sujeción especial, en las que no se suprimen las exigencias de los principios de legalidad sancionadora y de tipicidad, sino que tan sólo se atenúan las exigencias del principio de legalidad en su vertiente formal, esto es, en lo que respecta al rango legal de la norma, admitiéndose una más amplia colaboración del reglamento en la tipificación de conductas y sanciones. Así, dicha flexibilización supone admitir la posibilidad de que el legislador se remita al titular de la potestad reglamentaria para especificar las infracciones y correspondientes sanciones, siempre que no se trate de remisiones en blanco, sino que se establezcan previsiones que delimiten los aspectos básicos de la regulación sancionadora. En el presente caso y frente al criterio de la Sala de instancia, la expresión legal "tales como" no habilita al reglamento para prever infracciones que no puedan considerarse comprendidas en los tipos infractores legales previamente definidos.

   Como hemos anticipado antes, esta conclusión no resulta alterada por la cuestión, discutida en sede doctrinal, de si la revocación por incumplimiento de las condiciones de la concesión es calificable como sanción o se trata de la mera consecuencia de un incumplimiento contractual. En efecto, en el presente caso, la Ley 35/1988 no califica directamente como sanción la revocación de la concesión por infracciones muy graves (artículo 8.4, primer párrafo), lo que sí hace, en cambio, en el párrafo segundo respecto a las sanciones que establezca el Reglamento de la Red de venta al por menor del Monopolio por las infracciones que el mismo prevea; aun con eso, el apartado 3 se remite con carácter general a la potestad reglamentaria para establecer el régimen sancionador, por lo que muy bien pudiera entenderse que el inmediato apartado 4 contiene precisamente, en sus dos apartados, los elementos de delimitación de esa remisión, lo que supondría entender toda la regulación del citado apartado 4 como referida al régimen sancionador. Pero, sobre todo, el ya citado Real Decreto 2738/86 que desarrolla la referida habilitación califica expresamente como sanción la revocación de la concesión aplicable a las infracciones muy graves (artículo 30.1.a), en el marco de una regulación (el Capítulo IV del Real Decreto, Infracciones y Sanciones) inequívocamente sancionadora. Así las cosas y ante la previsión expresa de la revocación de la concesión como sanción frente a las infracciones muy graves en la disposición aplicada (el Real Decreto 2738/86), no cabe duda de que dicha regulación hay que considerarla plenamente sometida a las exigencias constitucionales del principio de legalidad sancionadora y entender que no puede preverse ni aplicarse tal medida revocatoria, concebida y regulada como una sanción, sin una previa y suficientemente determinada habilitación legal.

   En este mismo sentido y en relación con las mismas disposiciones que ahora contemplamos, el Tribunal Constitucional ha entendido en una reciente sentencia (STC 26/2005, de 14 de febrero) lo siguiente:

   "5. Las alegaciones del Abogado del Estado, que se opone al otorgamiento del amparo, apuntan implícitamente, por una parte, a cuestionar que la suspensión de la concesión sea una verdadera sanción administrativa situada en el ámbito protegido por las garantías del art. 25.1 CE; y, por otra, a destacar las modulaciones que estas garantías debieran admitir en virtud de la especial relación existente entre el concesionario de la expendeduría y el Estado.

   Ninguno de los dos argumentos puede aceptarse. Ante todo, ha de señalarse que la suspensión por 15 días de la concesión es una sanción administrativa en el sentido que generalmente viene siendo admitido. En primer término, porque es inequívoco -por su terminología y contenido- el designio de las normas legales y reglamentarias aplicadas de regular un régimen de infracciones y sanciones equivalente al vigente en multitud de ámbitos del Derecho administrativo -el art. 8.3 de la ya citada Ley 38/1985 establecía que «mediante normas reglamentarias» se establecería «el régimen sancionatorio» en la materia. Y, en segundo lugar, porque tampoco cabe duda de que en la suspensión de la concesión acordada concurre la «función represiva, retributiva o de castigo» (SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 3; 132/2001, de 8 de junio, FJ 3), con restricción de derechos «como consecuencia de un ilícito» (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9), que es, en esencia, la característica destacada por la jurisprudencia de este Tribunal como específica de las sanciones." (Fundamento Jurídico 5, dos primeros párrafos)

   Y no cabe duda que aunque esta Sentencia constitucional se refiere de manera específica a las sanciones contempladas en el párrafo segundo del artículo 8.4 de la Ley -y, en particular, a la suspensión, no a la revocación-, la interpretación que se hace del juego entre la remisión del apartado 3 y el propio apartado 4 es análoga a la expuesta antes en el sentido de que dicho apartado 4 está conceptuado por el legislador como de carácter sancionador.

   Es verdad que esta Sala en su Sentencia de 21 de junio de 2.000 (RC 3.173/1.993) citada por la Sala de instancia, siguiendo jurisprudencia previa tanto de este Tribunal como del Tribunal Constitucional relativa a la atenuación de las exigencias del principio de legalidad penal en las relaciones de sujeción especial en su faceta del rango legal de la norma sancionadora, entendió que la remisión a la potestad reglamentaria contenida en los apartados 3 y 4, segundo párrafo, de la Ley 38/1985 era suficiente como para habilitar al Real Decreto 2738/1986 ahora cuestionado. Sin embargo, no es posible desconocer que en la referida Sentencia del Tribunal Constitucional -a la que luego nos referimos ampliamente- se ha entendido ahora que ni la atenuación más general que puedan tener dichas exigencias en el ámbito sancionador administrativo, ni la consideración relativa a la posible calificación como relación de sujeción especial a la existente entre la Administración y los concesionarios de expendedurías de tabaco, justifican la habilitación genérica que el referido artículo 8.4, segundo párrafo, efectúa al reglamento -a ello nos referimos luego con mayor extensión-. Pues bien, si eso es así en relación con la habilitación genérica contenida en el párrafo segundo, igual criterio ha de seguirse en relación con el párrafo primero, en el que la previsión legal de infracciones "tales como" las que menciona expresamente, ha sido desarrollada reglamentariamente de forma que se añaden infracciones que no pueden entenderse comprendidas en los términos de las que pone como ejemplo el legislador.

   Cabe añadir, por último, que las conclusiones expuestas resultan confirmadas por el criterio del propio legislador que, en la Ley 13/1998, de 4 de mayo, subsanó la deficiente regulación anterior y definió en su propio texto las infracciones y sanciones correspondientes, encontrándose entre las infracciones muy graves para los expendedores la de "aceptación de retribuciones no autorizadas legalmente" y "la venta a precios distintos de los fijados legalmente" (artículo 7.tres.1.a) como infracciones distintas, y previendo para las infracciones muy graves de los expendedores la sanción -así calificada- de revocación de la concesión (artículo 7.cuatro.a).

Estimado el primer motivo y, con ello, el recurso de casación, debemos resolver las cuestiones planteadas en el recurso contencioso administrativo en los términos en que aparece planteado el debate, según previene el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción. Pues bien, el citado recurso se dirigía contra la resolución sancionadora de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 28 de abril de 1.998, así como contra la del Subsecretario de Economía y Hacienda (por delegación) de 12 de noviembre de 1.998, desestimatoria del recurso ordinario contra aquélla. Como ya sabemos, se le impuso al actor una sanción de tres meses de suspensión de la concesión por la infracción grave prevista en el artículo 27.8 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, y la revocación de la concesión por la infracción muy grave establecida en el artículo 28.6 de la misma disposición.

El actor solicitaba la nulidad de las resoluciones impugnadas alegando la caducidad de las actuaciones por el transcurso del plazo de dos meses desde el inicio de las actuaciones sancionadoras sin que se le notificase el mismo, plazo estipulado en el artículo 6.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, sobre ejercicio de la potestad sancionadora; la conculcación del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora respecto a la revocación de la concesión; la vulneración del principio de presunción de inocencia; la vulneración del principio de responsabilidad por ausencia de culpabilidad; y la vulneración, por último, del principio de proporcionalidad.

De lo visto en el anterior fundamento de derecho se deriva la pertinencia de anular la revocación de la sanción -según los términos legales- de revocación de la sanción, por infracción del principio de legalidad sancionadora, al no estar contemplada en la Ley la infracción muy grave aplicada, ni contar la previsión reglamentaria de la misma con habilitación legal válida para ello.

Queda por ver la impugnación de la sanción de tres meses de suspensión de la concesión impuesta en la misma resolución y cuya nulidad solicita también el actor. Pues bien, es verdad que contra la misma no dirige el recurrente la tacha de infracción del principio de legalidad sancionadora, que sólo imputa a la medida de revocación de la sanción, pero no lo es menos que impugnada la legalidad de la sanción impuesta con los argumentos a los que se ha hecho referencia en el anterior fundamento de derecho, este Tribunal no puede dejar de tomar en consideración que dicha sanción ha supuesto la vulneración del derecho fundamental contenido en el artículo 25.1 de la Constitución a no ser sancionado administrativamente sino por infracciones previstas por ley formal y predeterminadas por ella al menos en sus aspectos básicos. A ello nos obliga tanto el carácter de orden público constitucional que ostenta la protección de los derechos fundamentales y que expresamente reconoce el artículo 7.1 y 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como la primacía de la Constitución que deriva de su propia naturaleza y que también recoge expresamente la citada Ley Orgánica del Poder Judicial en sus artículos 5.1 y 6, primacía que nos obliga, según prevé expresamente el último de los citados preceptos, a no aplicar los reglamentos contrarios a la Constitución. A todo lo cual se suma, finalmente, la obligación que tanto el artículo 5.1 como el 7.2 del mismo texto legal establecen para todos los órganos judiciales de interpretar el ordenamiento jurídico de conformidad con la Constitución y según la interpretación que de ésta efectúa el Tribunal Constitucional y, en particular, respecto a los derechos fundamentales, a interpretarlos de acuerdo con su contenido constitucionalmente declarado por la jurisprudencia del citado Tribunal.

Así pues, teniendo en cuenta que en relación con supuestos exactamente análogos en cuanto a la aplicación del artículo 27 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, el Tribunal Constitucional ha dicho lo que a continuación se transcribe, es claro que debemos declarar la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas en el recurso contencioso administrativo que ahora examinamos. En su Sentencia ya citada 26/2005, de 14 de febrero (doctrina luego reiterada en la 54/2005, de 14 de marzo), se afirma:

"3. La jurisprudencia de este Tribunal ha declarado en múltiples ocasiones que forma parte del contenido del derecho fundamental a la legalidad sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE una garantía calificada como «de carácter formal», que se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas ilícitas y reguladoras de las sanciones correspondientes, «por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término ''legislación vigente'' contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (SSTC 61/1990, de 29 de marzo, FJ 7; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3). A este respecto es preciso reiterar que en el contexto de las infracciones y sanciones administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, y ello tanto ''por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas'' como ''por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad´´ (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2). En todo caso, el art. 25.1 CE exige la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal habida cuenta del carácter excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administración (SSTC 3/1988, de 21 de enero, FJ 9, y 305/1993, de 25 de octubre, FJ 3). De ahí que la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada (STC 177/1992, de 2 de noviembre, FJ 2), que no excluye la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, pero sí que tales remisiones hicieran posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (STC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4)» (entre las últimas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2; y 25/2004, de 26 de febrero, FJ 4).

Las exigencias derivadas del mencionado art. 25.1 CE en cuanto a la colaboración entre la ley y el reglamento y la subordinación de éste con respecto a aquélla en la específica tarea de tipificación de las infracciones han sido concretadas de forma más precisa también por la jurisprudencia de este Tribunal. La ley debe contener la «determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica» y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, «el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley» (SSTC 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; y 132/2001, de 8 de junio, FJ 5).

Y en el marco de esta doctrina general, más concretamente, por lo que se refiere al caso que ahora examinamos, hemos declarado que «las llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y por lo tanto también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administración de un poder normativo carente de habilitación legal, aunque ésta pueda otorgarse en términos que no serían aceptables sin el supuesto de esa especial relación (vid., entre otras, SSTC 2/1987, 42/1987 y, más recientemente, STC 61/1990)» (STC 234/1991, de 10 de diciembre, FJ 2).

4. Ya en este punto, habrá que examinar el contenido del precepto legal que sirvió de cobertura formal a la sanción impuesta a la recurrente en amparo. El art. 8 de la Ley 38/1985, de 22 de noviembre, del monopolio fiscal de tabacos (Ley derogada por la posterior Ley 13/1998, de 4 de mayo, de ordenación del mercado de tabacos y normativa tributaria), disponía, en su apartado 3, que «mediante normas reglamentarias» se establecería «el régimen sancionador»; y su apartado 4 prescribía:

   La Delegación del Gobierno en el Monopolio procederá, previa instrucción del expediente, a revocar la concesión de los Expendedores cuando éstos incurran en infracciones muy graves, tales como las de contrabando, abandono de la actividad, cesión de la expendeduría en forma ilegal o aceptación de retribuciones no autorizadas legalmente.

   También podrá la Delegación del Gobierno imponer sanciones de hasta 200.000 pesetas de multa y suspensión del ejercicio de la concesión por plazo de hasta seis meses, cuando los Expendedores incurran en infracciones que se determinen en el Reglamento de la Red de venta al por menor del Monopolio, que será aprobado por el Gobierno a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda.

   Si se deja de lado la regulación de las infracciones muy graves contenida en el primero de los párrafos transcritos -que no es de aplicación al caso que plantea la demanda de amparo-, es manifiesto que la remisión que el segundo párrafo realiza al Reglamento se hace fijando las sanciones máximas para el resto de los supuestos, pero sin que sea la propia Ley la que determine los elementos esenciales de las infracciones, es decir, sin una «definición básica de la conducta prohibida en la propia ley» (STC 60/2000, de 2 de marzo, FJ 4), de forma tal que el Reglamento aplicado para sancionar a la recurrente en amparo no se limitaba a «desarrollar» y «precisar» los tipos de infracciones previamente establecidos en la Ley, sino que, por el contrario, reguló esta materia sin sometimiento a directriz legal previa alguna en cuanto a la tipificación de las conductas consideradas infractoras (distintas de las muy graves del párrafo primero), lo que no puede admitirse en virtud del art. 25.1 CE.

5. Las alegaciones del Abogado del Estado, que se opone al otorgamiento del amparo, apuntan implícitamente, por una parte, a cuestionar que la suspensión de la concesión sea una verdadera sanción administrativa situada en el ámbito protegido por las garantías del art. 25.1 CE; y, por otra, a destacar las modulaciones que estas garantías debieran admitir en virtud de la especial relación existente entre el concesionario de la expendeduría y el Estado.

   Ninguno de los dos argumentos puede aceptarse. Ante todo, ha de señalarse que la suspensión por 15 días de la concesión es una sanción administrativa en el sentido que generalmente viene siendo admitido. En primer término, porque es inequívoco -por su terminología y contenido- el designio de las normas legales y reglamentarias aplicadas de regular un régimen de infracciones y sanciones equivalente al vigente en multitud de ámbitos del Derecho administrativo -el art. 8.3 de la ya citada Ley 38/1985 establecía que «mediante normas reglamentarias» se establecería «el régimen sancionatorio» en la materia. Y, en segundo lugar, porque tampoco cabe duda de que en la suspensión de la concesión acordada concurre la «función represiva, retributiva o de castigo» (SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 3; 132/2001, de 8 de junio, FJ 3), con restricción de derechos «como consecuencia de un ilícito» (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9), que es, en esencia, la característica destacada por la jurisprudencia de este Tribunal como específica de las sanciones.

   Por último, también debe rechazarse el argumento que pretende extraer consecuencias en cuanto al alcance de las garantías del art. 25.1 CE a partir de la especial relación existente entre el concesionario de la expendeduría y el Estado. Sobre esta cuestión, ha declarado este Tribunal en la STC 132/2001, de 8 de junio (FJ 4):

   1. «De las denominadas ''relaciones especiales de sujeción'' -también conocidas en la doctrina como ''relaciones especiales de poder''- se ha ocupado ya este Tribunal en anteriores ocasiones, no ocultando que, como se dijo en la STC 61/1990, FJ 6, la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa. Por ello debemos considerar ahora, con la extensión que el supuesto reclama, el juego que el concepto de ''relaciones especiales de sujeción'' puede desempeñar en nuestra Constitución, y más concretamente en relación con el derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).»

   2. «Es posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de ''especial sujeción'', ''de poder especial'', o simplemente ''especiales''. Lo importante ahora es afirmar que la categoría ''relación especial de sujeción'' no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos.»

   3. «Entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se cuenta el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE. Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales; así lo entendió este Tribunal -al menos de forma implícita- en relación con un preso (STC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2) o con un Policía Nacional (STC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1); también se apreció aquella modulación constitucional de derechos fundamentales en relación con un Arquitecto colegiado, haciéndose mención expresa del art. 36 CE (STC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 3). Sólo tangencialmente, y sin constituir propiamente ratio decidendi del caso, se aludió en la STC 61/1990, FJ 8, a que un detective privado con autorización administrativa se encontraba en una ''relación especial de sujeción'', aun cuando aquella relación administrativa especial no tuviera base directa en la Constitución o en una ley conforme con la Constitución. Con todo, y como también declaró este Tribunal en las SSTC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1, y 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, incluso en el ámbito de una ''relación de sujeción especial'' una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 CE.»

   Pues bien, como también se concluía en el caso resuelto por la citada, y en parte trascrita, STC 132/2001, en el supuesto que nos ocupa ningún precepto constitucional, ni tampoco una ley conforme con la Constitución, prevén, ni explícita ni implícitamente, la limitación de derechos constitucionales en un ámbito económico como el de los concesionarios de expendedurías de tabaco. Por ello, también «con independencia de cómo se denomine la relación» que une a la titular de la concesión con la Administración, «no hay fundamento alguno» para que la infracción por la que se sancionó a la recurrente «carezca de la cobertura legal que, con carácter general, exige el art. 25.1 CE» (STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 4) pues, como se ha expuesto, «la Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (SSTC 3/1988, de 21 de enero, FJ 9; 101/1988, de 8 de junio, FJ 3; 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 10; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3)» (STC 132/2001, FJ 5); lo que no ha sucedido -con respecto a los elementos esenciales de la infracción- en el presente caso: como ya hemos visto la Ley 38/1985 se limitaba a prever -art. 8.4- la posibilidad de imponer sanciones «cuando los expendedores incurran en infracciones que se determinen en el Reglamento», sin precisar más, y con esta base exclusiva, perfectamente insuficiente, tal Reglamento -art. 27.8 del Real Decreto 2738/1986- tipificaba como infracción grave el «suministro a puntos de venta con recargo, distintos de los que estuviesen obligatoriamente adscritos», siendo de añadir que ya hoy el legislador ha corregido esta anómala situación normativa con la detallada tipificación de las infracciones, incluida la relativa a los «puntos de venta con recargo», que se contiene en el art. 7 de la ya citada Ley 13/1998.

   Es procedente, por consecuencia de los razonamientos anteriores, el pronunciamiento de otorgamiento del amparo previsto en el art. 53 a) LOTC." (fundamentos jurídicos 3 a 5)

De lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho se deriva que debemos estimar el recurso de casación formulado por el recurrente y estimar asimismo el recurso contencioso administrativo previo, declarando la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas en el mismo. En cuanto a las costas causadas en la instancia y en el recurso de casación, no concurren las circunstancias legales para su imposición, según lo prevenido en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,