Relaciones entre el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, y el Urbanismo
| Autor | Igor Yánez Velasco |
| Cargo | Técnico de la Administración General del Ayuntamiento de Madrid |
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INTRODUCCION
El Decreto 2414/1961, de 30 de Noviembre, del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas regula el régimen de un tipo especial de licencias que se refieren a las actividades en sentido amplio. Sin embargo, dicho reglamento -ya veterano pero no por ello caduco- regula más cosas, pues no es un simple reglamento procedimental, incluye una serie de normas sustantivas y de coordinación que afectan, y no en pequeña medida, a otra legislación sectorial: la urbanística y, por ende, a las licencias que de ella se derivan.
La tendencia «natural» al analizar las licencias es establecer una nítida distinción entre lo que son licencias urbanísticas, con su prototipo: la licencia de obras, y las licencias de apertura. Así se expresa, además, numerosa jurisprudencia que más adelante analizaremos.
La práctica, sin embargo, tiende a negar esta separación o distinción teórica, y no sólo por el hecho, poco menos que evidente, de que, en general, el órgano que otorga ambas licencias es el mismo, lo cual sería accesorio, ni porque el objeto sobre el que recaen pueda ser idéntico, o simplemente, porque el control que ambos tipos de licencia prevén se haga de modo simultáneo; sino, fundamentalmente, porque en ocasiones es ciertamente difícil deslindar qué materia es urbanística y qué materia es propia de la licencia de apertura.
Uno de los principales objetos de este trabajo es, precisamente, deslindar dichos ámbitos, si es que realmente hay que deslin-darlos o se pueden deslindar, y, también, señalar las relaciones -íntimas- entre ambos, de modo que tengamos una visión más clara de éstos.
Pero no es sólo esto; como ya hemos dicho, el Reglamento establece normas de relación con otros ordenamientos sectoriales, fundamentalmente, el urbanístico; por lo que el análisis sería incompleto si no se examinase cómo influye el mismo en el ámbito normativo de dicho sector; y, en concreto, como influye en el planeamiento si es que es así y viceversa, como incide el planeamiento urbanístico en la normativa de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.
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EL REGLAMENTO DE ACTIVIDADES MOLESTAS, INSALUBRES, NOCIVAS Y PELIGROSAS Y LAS LICENCIAS URBANISTICAS
II.1. EL TRASFONDO NORMATIVO DEL RAMINP
El Estatuto Municipal de 1924, aprobado por Decreto-Ley de 8 de marzo, estableció en su artículo 150.13 que era de la exclusiva competencia de los Ayuntamientos, subordinada tan sólo a la observancia de las leyes generales del Reino, la:
Policía de Vigilancia y Seguridad para ordenar el uso comunal de la vía pública y para proteger personas y cosas en construcciones, talleres, fábricas, canteras, muelles, transportes, fondas, tabernas, posadas, casinos, cafés, circos, teatros, romerías, fiestas y demás lugares de reunión abiertos al público.
En desarrollo de dicha previsión, se sometieron las actividades a licencia municipal, en el Reglamento de Obras y Servicios de 14 de julio de 1924 (Gaceta de 16), que en su artículo 64 estableció que
No podrá habitarse vivienda alguna ni abrirse establecimientos industriales, sin que previamente se haya efectuado por el personal que el Ayuntamiento determine la correspondiente visita de inspección para comprobar si la obra se ajusta o no a las Ordenanzas municipales o si se ha separado de los términos en que se formuló la licencia.
Ya en la posguerra, se reguló esta competencia en el Texto Refundido de 1955 de la Ley de Régimen Local. Pero en lo que nos interesa, se ordenó en el Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (en adelante RSCL), todavía vigente, que en su artículo 22 estableció:
1. Estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y mercantiles.
Tras lo cual, aunque limitado a las actividades industriales y mercantiles, no cabía duda de que quedaban sujetos a la obtención de licencia la apertura de los establecimientos con carácter general. Por otra parte, los Ayuntamientos podían -y pueden- sujetar otras actuaciones al deber de obtención previa de licencia municipal. Así como quedar éstas sujetas a licencia por otras disposiciones, de conformidad con el artículo 8 del citado Reglamento, que recogía la siguiente previsión:
Las Corporaciones podrán sujetar a sus administrados al deber de obtener previa licencia en los casos previstos por la Ley, el presente Reglamento u otras disposiciones de carácter general.
Naturalmente, el otro grupo importante de licencias en que está pensando el Reglamento de Servicios es el de las licencias de urbanísticas, o más en concreto, las licencias de obra (que además se regulan expresamente en el art. 9 del Reglamento).
Con estos antecedentes y conjunto normativo como fondo, apareció el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas por Decreto 2414/1961 de 30 de noviembre (en adelante RAMINP), que en palabras de su artículo 1 tiente por objeto
.... evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes sean oficiales o particulares, públicos o privados, a todos los cuales se aplica indistintamente en el mismo la denominación de «actividades», produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas pública o privada o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes (Ref.).»
Para lo cual, su artículo 5, sometió todo lo que el mismo consideraba «actividades» a licencia (Ref.); estableciendo para dicho conjunto de actividades un procedimiento especial de tramitación que incidió horizontalmente en un conjunto de actuaciones que tenían sus propios procedimientos.
Para explicarlo gráficamente, si consideramos que las licencias que regulaba el RSCL eran de tres tipos: obras, actividades industriales y actividades mercantiles (Ref.), se podría decir que los tres tipos de actuaciones podían, en algún aspecto, tramitarse mediante el procedimiento regulado en el RAMINP, superponiéndose al, por así decirlo, procedimiento normal, pero sin derogarlo.
La razón de este peculiar resultado legal se debió, sin duda, al carácter sectorial del reglamento por un lado, y a la escasa coordinación legislativa por otro, que llevó a que, si bien el Reglamento, como veremos, en una tentativa de no dejar indefinido el régimen, contenía algunas normas de conexión con la normativa que podríamos llamar general, el encaje previsto era (y es) desde todo punto insuficiente y no resuelve los problemas que se han planteado (Ref.).
Ello plantea dos grupos de problemas a la hora de analizar las licencias de apertura sometidas al RAMINP: 1.º) Cómo se encaja el examen de cada normativa (urbanística y del RAMINP) en el procedimiento de tramitación de la licencia (a lo que se intentará responder en el epígrafe II.2); y, 2.º) Cómo afecta la normativa urbanística, en el aspecto sustantivo, a la concesión de las licencias que se tramitan siguiendo el procedimiento establecido en el RAMINP (a lo que se intentará responder en el epígrafe II.3).
Pero ello no delimita todas las cuestiones problemáticas en relación con las licencias sujetas al RAMINP y el urbanismo, toda vez que al recaer las licencias de obras (típicamente urbanísticas) y las de actividad sobre un mismo objeto (v.g.: una misma parcela, un mismo edificio, etc.) cabe preguntarse qué relaciones existirán entre unas y otras, si las unas vinculan a las otras, si son independientes, etc., a lo que se intentará responder en los epígrafes II.4 y II.5, el primero sobre la relación entre licencias de actividad y licencias de obras y el segundo sobre la relación entre licencias de primera ocupación y licencias de actividad.
Vamos a comenzar, por tanto, por el aspecto del encaje de la diversa normativa (urbanística y sectorial) en la tramitación del procedimiento.
II.2. El art. 30.1 del RAMINP
1. Cuestiones básicas del procedimiento
Una vez se ha presentado la solicitud de licencia -de acuerdo con lo dispuesto en el art. 29 del RAMINP (Ref.) -, comienza la tramitación del expediente, pero ello no significa que, necesariamente, tenga que analizarse la materia relativa a la normativa del RAMINP, ya que el art. 30.1 dice:
Recibidos los documentos a que se refiere el artículo anterior, la Alcaldía podrá adoptar las siguientes resoluciones:
1. Denegación expresa y motivada de la licencia por razones de competencia municipal basadas en los planes de ordenación urbana, incumplimiento de Ordenanzas municipales y en la existencia de una actividad municipalizada con monopolio que pueda resultar incompatible con la que se pretenda instalar.
2. Informar el expediente en el plazo de treinta días con arreglo a los siguientes trámites:...
Esto significa, como señala el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 4 de febrero de 1981 (Ar. 1026/81), que
Recibidos la solicitud de licencia y los documentos que con arreglo al art. 29 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas deben acompañar a la misma, cabe a la Alcaldía o bien denegar la licencia por razones urbanísticas o basadas en la existencia de una actividad municipalizada con monopolio que pueda resultar incompatible con la que se pretende instalar, o bien disponer la incoación del expediente por los trámites que determina el art. 30 número 2 del mismo Reglamento, lo que implica la apertura de información pública, notificación personal a los vecinos inmediatos al lugar del emplazamiento propuesto e informes del Jefe Local de Sanidad y de los técnicos municipales competentes según la naturaleza de la actividad.
(Ref.)
Por lo tanto, vemos que ya desde el inicio, el propio Reglamento reconoce la conexión de su objeto, esto es, las actividades, con el urbanismo, al otorgar la posibilidad a los Alcaldes de la denegación ad limine, sin necesidad de tramitar posteriormente el expediente. Podemos resaltar aquí dos hechos importantes:
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o) La potestad de denegar ad limine es...
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