A modo de conclusión: la necesidad de la planificación del empleo público

AutorAlberto Palomar Olmeda
Cargo del AutorMagistrado de lo Contencioso-Administrativo

Introducción.

Como colofón de las cuestiones generales que se vienen señalando y después de haber examinado algunos de los modelos más significativos de organización del empleo público en los países pertenecientes a nuestra tradición cultural parece necesario efectuar alguna reflexión de conjunto que dé coherencia a los análisis realizados.

En este punto podemos indicar que la coherencia general de cualquier sistema pasa por la reflexión sobre los objetivos y los instrumentos del sistema en si mismo. Esto nos conduce a abordar , al menos en el plano teórico, la planificación pública de recursos humanos como un conjunto sistemático y organizado de técnicas que permiten encontrar la ecuación necesaria y proporcionada de los recursos humanos necesarios.

La planificación de recursos humanos en España se ha dotado – como lo demuestra el análisis que se hace seguidamente - de los instrumentos legislativos y normativos suficientes para haber conseguido una transformación del panorama organizativo de aquellos en nuestro país.

El resultado no ha sido, sin embargo, el previsto y el querido. Probablemente este mismo fracaso y, sobre todo, el análisis de las causas por las que el mismo se ha producido son las que justifican la utilidad del presente examen efectuado sobre la base del modelo normativo español.

9.1.- La planificación: de técnica instrumental a exigencia de orden constitucional.

La planificación no es sino una forma de previsión de las necesidades futuras y, en consecuencia, un elemento instrumental para satisfacer las mismas en el seno de las diferentes organizaciones. Ocupa, en el conjunto, de ellas una posición instrumental y se realiza como técnica al servicio de los órganos de dirección, que deben valorar si lo propuesto es admisible o si por el contrario se > a determinados elementos en el plano de los objetivos.

Cuando se alude a la planificación en el ámbito de lo público no puede obviarse esta perspectiva aunque es cierto que, en dicho ámbito, cumple una función de mayor importancia al cifrar el gasto admisible y ,sobre todo, operar como elemento de control de las decisiones administrativas en su conjunto. Si planificar es prever, la planificación no es en último término- sino un elemento esencial de validación de la actuación administrativa.

La aplicación de esta técnica al ámbito público conllevará probablemente el cambio de las pautas de funcionamiento y de gestión de los recursos humanos que se han utilizado históricamente. El cumplimiento de los principios a los que se refiere, por ejemplo, el artículo 103.1 de la Constitución Española

273, como ejes del centro de la actividad administrativa demandan unas nuevas pautas que compaginen las necesidades de las organizaciones con el interés general y, por tanto, con el volumen y compromiso admisibles en la satisfacción de aquel. En este contexto la planificación de los recursos humanos no es, exclusivamente, una forma de orden interno, una técnica al servicio de la gestión sino que, en el ámbito publico, es, además un instrumento para el cumplimiento adecuado de los principios que inspiran, desde el propio Texto Constitucional, el funcionamiento de la Administración Pública.

9.2.- Un apunte sobre las formas de planificación en la normativa y en la práctica administrativa en España.

A) Alcance de la reflexión estratégica en el ámbito público.

Una vez hechas las anteriores consideraciones cuyo objeto esencial es la ubicación en su contexto de los instrumentos legales de planificación nos corresponde, en los momentos actuales, analizar con mayor detenimiento los mismos diferenciando los de carácter general y global referidos a la Administración, considerada en su totalidad, de los que corresponden a cada Organización.

B) La macroplanificación de recursos humanos: regulación legal de la Oferta de Empleo Público.

La característica esencial en la definición de un marco de planificación consiste en intentar una conjunción entre los instrumentos generales (normalmente proyectados en el tiempo) y los instrumentos puntuales o parciales que son los que deben dar coherencia y solvencia a los generales.

Desde la perspectiva de recursos humanos, en el Ordenamiento Jurídico español, resulta clave la figura de la Oferta de Empleo Público que, más allá, de su aspecto de compromiso frente a la sociedad para la cobertura de plazas es (o debería ser) un instrumento de equilibrio entre las respectivas planificaciones de los órganos administrativos en función, claro está, de las “posibilidades presupuestarias” y de la visión de conjunto que aportan los órganos horizontales.

A los efectos de analizar su alcance como norma de programación general de los recursos humanos en el ámbito público, parece conveniente que comencemos por analizar el régimen jurídico de la Oferta de Empleo Público que es uno de los instrumentos esenciales de la planificación introducido en España en 1984 pero que tiene, en pura técnica planificadora, la insuficiencia proveniente de su falta de proyección temporal más allá del ejercicio anual en el que se dicta.

La definición legal de esta figura se encuentra en el artículo 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto que define la oferta de empleo público en la siguiente forma: "La oferta de empleo público de la Administración del Estado, de sus Organismos Autónomos y de la Administración de la Seguridad social incluirá las plazas vacantes dotadas cuya previsión se considere necesaria, durante el ejercicio presupuestario, para el adecuado funcionamiento de los servicios."274

Es claro que, con mayor o menor compromiso, la oferta de Empleo Público se configura como un elemento de planificación de perfiles macroestructurales para la satisfacción de las necesidades públicas de cualquier organización. Los problemas esenciales de esta figura para cumplir su función se centran en la necesidad de su “complitud”, la seguridad de sus reglas de confección y la solvencia de los procedimientos internos para la misma. Si estos tres elementos tienen coherencia y ofrecen seguridad a la organización el instrumento es válido. Si, por el contrario, no funcionan o no tienen la coherencia suficiente el instrumento pierde su virtualidad y su operatividad.

B) La planificación en el ámbito de cada organismo: los planes de empleo.

Este instrumento de carácter novedoso en el Ordenamiento jurídico español aparece, por primera vez, en la Ley 22/1993 de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de reforma de la función pública y del desempleo y se denomina “plan de empleo”.

Su regulación se encuentra en el artículo 18 de la Ley 30/1984 señalando que "1. Las Administraciones Públicas podrán elaborar Planes de Empleo, referidos tanto a personal funcionario como laboral, que contendrán de forma conjunta las actuaciones a desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos en el ámbito a que afecten, dentro de los límites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de personal. Las actuaciones previstas para el personal laboral en los Planes de Empleo se desarrollarán conforme a la normativa específica del ordenamiento jurídico laboral...".275. El propio artículo 18.6 de la Ley 30/1984, en su nueva redacción indica en relación con la Oferta de Empleo Público que la misma "será aprobada por el Gobierno a propuesta del Ministerio para las Administraciones Públicas...".

La formulación contenida en el enunciado que acaba de transcribirse, no pudo ser considerada como especialmente acertada. Su parquedad y ambigüedad plantearan problemas jurídicos como su compatibilidad con el principio de reserva de ley, a la vez que problemas técnicos para su consideración como auténtico instrumento de programación, precisamente, por no haberse conectado con un marco de reflexión general que uniera medios y fines. Es por esto que su presentación pública se aproximaba más a ser una especie de "expedientes de regulación de empleo" de carácter administrativo que a un instrumento de planificación.

Esta perspectiva fue reorientada en el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles del estado, cuyo artículo 2º establece una regulación diferencial por más detenida y diferenciada que distingue "Los Planes Integrales de Recursos Humanos constituirán el instrumento básico de planificación global de éstos en los ámbitos correspondientes. Especificarán los objetivos a conseguir en materia de personal los efectivos y la estructura de los recursos humanos que se consideren adecuados para cumplir tales objetivos, las medias necesarias para transformar la dotación inicial en la que resulte acorde con la estructura de personal que se pretenda y las actuaciones necesarias al efecto, especialmente

en materia de movilidad, formación y promoción...". Al lado de esto se configuran los Planes Operativos de Recursos Humanos con "...objeto de lograr una mejor utilización de dichos recursos, determine las previsiones y medidas a adoptar sobre movilidad, redistribución de efectivos y asignación de puestos de trabajo...".

La perspectiva que se deduce del artículo indicado es otra diferente. La diferencia no es conceptual si no porque ha puesto las cosas en su sitio diferenciando la planificación de alcance general y la planificación para la operatividad inmediata derivada de desajustes coyunturales, previsiblemente de carácter externo y no programados.

Antes de avanzar en la regulación podemos detenermos en el alcance de la reflexión estratégica que se plasma en los planes de empleo. Esta reflexión es antes de nada, un juicio o diagnostico sobre las necesidades de recursos humanos. Este diagnostico debe tomar como punto de partida la organización y las funciones que las normas en vigor atribuyen a la misma. Esta premisa debe conjugase con otros elementos esenciales cuales son los relativos al proceso...

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