La modernización de regadíos en sus aspectos ambientales
| Autor | Antonio Embid Irujo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 451-474 |
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Antonio Embid Irtjjo
Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
Dentro de la amplia y atractiva problemática que plantea la modernización de regadíos2, pretendo referirme en este trabajo solamente a sus aspectos ambientales. Ello implica que deben precisarse en este apartado introductorio lo que pueden considerarse como aspectos ambientales dentro de un tema, como lo es la modernización de regadíos, que sería susceptible de ser enfocado todo él, sin más, como ambiental, dada la relación que se establece en las normas entre modernización de regadío y ahorro de agua o reducción de consumo, aun cuando esto es discutido por quienes contemplan la modernización como vinculada, sobre todo, a mejorar la competitividad del regadío y dejan de lado otros aspectos, como los ambientales. Esos amplios y, en ocasiones, divergentes enfoques hacen conveniente que se dedique una parte de esta introducción a establecer qué debe entenderse por modernización de regadíos y, una vez hecho eso, se podrá pasar a la determinación de cuáles son los aspectos que, dentro de la realidad descrita, se pueden considerar puramente ambientales y, de esa forma, dar entrada a su estudio en el resto del trabajo.
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La cuestión planteada no es tan simple como inicialmente podría pensarse, porque no existe una definición normativa de lo que deba entenderse como modernización del regadío. No la hay en las normas españolas ni tampoco en el derecho europeo3, aun cuando ambos ordenamientos jurídicos se refieren a esta cuestión que regulan de una forma, bien es verdad, fragmentaria y no sistemática, sin partir de ningún concepto establecido normativamente. Sin embargo los ingenieros agrícolas, los economistas agrarios o del agua y otros en el mundo de la técnica (por no referirme a los mismos agricultores), hablan en sus estudios usualmente de la modernización de regadíos y algunos hasta se atreven a intentar precisiones conceptuales que son las que, en ausencia de norma, deberemos seguir, una vez discutidas, en estas páginas para poder razonar y concluir acerca de lo que se puede deducir de las mismas4.
La falta de esas precisiones en el ordenamiento jurídico puede explicarse con relación al tipo de normas que está en el origen del surgimiento de la técnica. Usualmente se trata de normas de regulación de ayudas económicas a los particulares que lleven a cabo actuaciones que se consideren de "modernización de regadíos". Eso quiere decir que lo que cuenta para dichas normas es, sobre todo, el establecimiento de la tipología de ayudas, sus beneficiarios, la disposición de caudales económicos (con la lógica conexión presupuestaria) y la tramitación administrativa que se debe llevar a cabo para aprobar la subvención, y preocupan mucho menos otros tipos de regulaciones, como la relativa al concepto, que los juristas solemos juzgar, sin embargo, como esencial para propiciar el que, a partir de ello, se pueda llevar a cabo una correcta aplicación del ordenamiento jurídico.
Igualmente, y si se sigue la historia normativa de la modernización de regadíos, se pueden encontrar también una serie de normas que relacionan estas actuaciones con las situaciones de sequía. Es el derecho excepcional de la sequía, así, el que suele contener habilitaciones para realizar actuaciones de modernización y poder, de esa forma, ahorrar agua para dedicarla a otros usos distintos del regadío o, simplemente, para poder continuar con la actividad agrícola en dicha situación de sequía en la que, obviamente, existen muchos menos recursos hídricos que antes de ella5. Pero es comprensible que esa nor-
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mativa de sequía, que por definición es de excepción, de urgencia, no se entretenga en cuestiones conceptuales y se vuelque, inmediatamente, en su objeto primordial de preocupación: paliar los daños e inconvenientes que se derivan de tal situación de sequía a través de la previsión de una serie de actuaciones urgentes (algunas de ellas, las de modernización de regadíos) para la que se disponen determinados recursos económicos. Como podemos observar, entonces, también en la situación de sequía aparece como núcleo fundamental de la preocupación normativa la del incentivo económico a los particulares para que realicen unas determinadas actuaciones, con todo lo que eso puede presuponer sobre la atención regulatoria primordial que va a existir en ese tipo de normas.
Una normativa que se puede calificar, por tanto, de fragmentaria y asiste-mática y que, por otra parte, ha evolucionado en el largo periplo recorrido por la modernización de regadíos, adoptando perfiles y objetivos distintos según el tiempo en el que se ha ido aprobando. Un ejemplo significativo de lo que digo es que desde mediados de la primera década del siglo xxi y eso sigue siendo así en este momento, es el "desarrollo rural" y no, estrictamente, la política agrícola quien preside el conjunto normativo sobre la cuestión6.
Pues bien, acudiendo, como decía, a las aportaciones de técnicos no juristas para poder guiarme en el descubrimiento del contenido de la modernización, debo comenzar señalando el trabajo de Horta que indica que por modernización debe entenderse "el conjunto de actuaciones legales, financieras, constructivas y de formación que, de manera separada o conjuntamente, consigan: incrementar la eficiencia en el uso del agua, incrementar la eficiencia energética, incrementar la eficiencia económica, incrementar la eficiencia ambiental" (1998, p. 91). Modernización, por tanto, como resultado agregado de actuaciones en distintos frentes, incluyendo el "legal" (que pienso que el autor considera equivalente a "normativo" o "jurídico", que sería más apropiado utilizar aquí7), en el que el concepto "eficiencia" es el núcleo básico y que se extiende al plano energético, económico y ambiental para en todos dichos planos aumentar (incrementar) la eficiencia. En este mismo sentido de referencia a la "eficiencia" hay que citar la aportación de Berbel y otros que hablan de la modernización como algo referible a "... La mejora de la eficiencia, flexibilidad y fiabilidad de los sistemas de aplicación del riego" (2014, p. 1).
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Obviamente cualquiera puede sentirse insatisfecho con esta mera referencia a la eficiencia, que es un término esencialmente relativo y que exige, para concretarlo, un determinado predicado, si bien hay que indicar que el propio Horta suma inmediatamente precisiones mediante las que entra en aspectos más sustantivos y determinantes. Así, habla de un límite inferior y superior del concepto de modernización. El inferior estaría referido a la "mera reposición de las infraestructuras existentes con materiales actuales y quizás con técnicas constructivas de alto rendimiento" y el superior por "el conjunto de actuaciones que conducirían a la zona en cuestión a un nivel de modernización tal que, en la práctica, equivaldría al de una zona de nueva creación, o dicho de otra manera, proyectada de tal forma que se alcanzaran en su grado máximo la eficiencia en el uso del agua, la energética, la económica y la ambiental, lo que en la práctica se suele concretar en una transformación en riego a presión" (1998, p. 91). La consecuencia a sacar de este planteamiento más amplio es que modernización no equivale solamente, en absoluto, a la realización de actuaciones materiales (obras, infraestructuras) sino que hay también otro tipo de actuaciones (que no se precisan expresamente por Horta) pero que darían un resultado de las tierras sometidas a modernización aparentemente semejante al que tendría la creación de un nuevo regadío. O sea, la técnica de la modernización equivaldría, en sus resultados finales, a la de la transformación. Habría que añadir, precisando, que estaríamos ante una transformación "moderna" y no como las transformaciones que se hicieron en el pasado de determinadas tierras y que son las que ahora exigen una "modernización" (o consolidación, o mejora, o racionalización, que también son conceptos que se utilizan en distinta normativa) porque sus infraestructuras, obsoletas, y sus métodos de regadío, anticuados, no permiten una adecuada competitividad económica y, además, son poco eficientes en la utilización del agua.
En ese sentido de actuaciones no solo materiales sino también de otro tipo, es necesaria la referencia al trabajo, más reciente que el de Horta, de Naranjo Chicharro (2010, p. 14 y ss.), que habla de la "tipología de las actuaciones de modernización". El autor que cito estudia tres tipos de infraestructuras sobre las que se trabaja en el ámbito de la modernización: las de transporte, distribución y sistemas de aplicación de agua. Pero parte, antes de referirse a esa división tripartita, de una descripción amplia de la modernización de regadíos que no solo se refiere a las infraestructuras. Indica, así, que la modernización de regadíos "es un conjunto de actuaciones sobre la estructura social de las Comunidades de Regantes y sobre las...
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