Comentario a la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias

AutorAna Carretero García
CargoBecaria de Investigación Universidad de Castilla-La Mancha
Páginas671-696

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I La agricultura española ante la nueva Ley

Acercarnos a la situación actual del campo español requiere hacer un pequeño recorrido, siquiera sea brevemente, por algunos datos fundamentales de nuestra historia.

Aparte del fenómeno latifundista, que tiene su origen fundamentalmente en el desarrollo del proceso de Reconquista, y del poco éxito de la Desamortización de Mendizábal, que consiguió, a través de la pública subasta, que los bienes de la Iglesia fueran adquiridos por los propietarios más poderosos contribuyendo así a consolidar y reforzar el tejido social existente sin introducir una modificación fundamental en la estructura de la propiedad1; tampoco la II República española, que se encontró con un problema estructural agrario realmente grave, pudo, pese a sus esfuerzos, llevar a cabo la esperada reforma agraria.

Una vez abierta la etapa franquista, la alta burguesía y los sectores derechistas y agraristas más representativos pusieron en marcha una política de colonización que beneficiaba, en líneas generales, a los propietarios más pudientes y volvía al sistema arcaico y falto de visión que existía en España con anterioridad al advenimiento de la República 2.Page 672

Así las cosas, cuando a partir de la década de los 70 se adoptan decididamente las fórmulas del modelo capitalista, el sistema se viene abajo. Un fenómeno latifundista sin precedentes en Europa al lado de explotaciones minúsculas, escasa productividad y falta de mecanización constituían, entre otros factores, parte de la herencia legada a la que han tenido que hacer frente los gobiernos democráticos.

La tarea no era fácil, y mucho menos cuando se prestaba mayor atención a ámbitos como el industrial y el de servicios en detrimento del agrario o se consideraba fundamental cumplir, en la medida de lo posible, las directrices marcadas por el Ministerio de Economía y Hacienda en vez de atender la evolución y las necesidades reales propias del sector.

Por si todo ello fuera poco, nuestra incorporación a la Comunidad Europea en 1986, negociada con bastante prisa y demasiados flecos en el capítulo agrícola, no ha resultado todo lo satisfactoria que hubiera sido de esperar. La razón es bien sencilla. España necesitaba contar con los mecanismos protectores de la PAC y las ayudas de unos fondos comunitarios que le permitieran modernizar las estructuras de producción y comercialización buscando una oferta agraria más competitiva. La Política Agraria Común se creó (década de los 60) cuando Europa era deficitaria en la mayoría de sus productos alimenticios e incrementar la productividad agrícola, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar los precios eran objetivos fundamentales. Sin embargo, ese sistema (adaptado a una situación de agricultura deficitaria) ha puesto de manifiesto graves defectos en el momento en que la Comunidad ha empezado a ser excedentaria en la mayor parte de sus productos agrarios. Ahora, los precios y las garantías que proporcionan los mecanismos de intervención y de ayudas variables favorecen el aumento de la producción a un ritmo que se aleja progresivamente de la capacidad de absorción del mercado, las existencias se acumulan y la Comunidad Europea tiene que exportar a un mercado mundial cada vez más estancado.

Además, un sistema que vincula la ayuda concedida a las cantidades producidas favorece el desarrollo y la intensificación de los métodos de producción en detrimento del medio ambiente. Problema al que hay que añadir que basar exclusivamente el mantenimiento de la renta en las garantías de precios, siendo ésta proporcional al volumen de los mismos, significa concentrar la mayoría de las ayudas en las explotaciones más extensas e intensivas.

Con este panorama, desde la integración de España en la hoy denominada Unión Europea podemos hablar de tres etapas distintas. La primera, que podríamos situar entre 1986 y 1988, coincide con la recuperación económica general del país, el crecimiento de la renta agraria porque la mayoría de los mecanismos de protección de la PAC siguen funcionando, a pesar de estar siendo cuestionados seriamente desde 1985 3 (algo que los negociadores españoles no tuvieron en cuenta) y elPage 673 aumento de las inversiones agrarias junto al del precio del patrimonio inmobiliario de los agricultores.

En la segunda etapa, 1989-1992, la renta agraria se detiene y decrece en proporciones considerables, van tomando forma los cambios anunciados por la PAC y el grave problema de la sequía deja de ser coyuntural para convertirse en estructural. Las consecuencias no se hacen esperar: paralización inmediata de la inversión, reducción de los gastos de cultivo, descenso de la población agraria, menor demanda de tierras con el consiguiente descenso de sus precios y degradación del valor del patrimonio inmobiliario de unos agricultores endeudados por las fuertes inversiones realizadas en la etapa anterior.

Y la tercera, en la que nos encontramos inmersos, se abre con el giro radical impuesto por la reforma de la PAC negociada en 1992 4, en vigor desde la campaña 93/94, y que se espera culmine en 1997 tras un breve período transitorio de adaptación.

Por otro lado, la firma de los Acuerdos de la VIII Ronda Uruguay y la presión que a este respecto ha ejercido EEUU sobre Europa en la negociación significan, entre otras cosas, que, al incluir al capítulo agrícola dentro de la liberación comercial y el desarme arancelario, la CE no podrá mantener los precios mínimos ni los precios umbrales, algo que desarticula por tanto la denominada preferencia comunitaria y con ella el sistema proteccionista que rodeaba a la PAC desde la Conferencia de Stressa de 19585.

Y en este contexto, en el que la lucha por la competitividad es el epicentro de las relaciones comerciales internacionales, desde luego no se tienen en cuenta las condiciones desiguales que existen ya desde el punto de partida entre los distintos países.

Para España el reto no es nada fácil. Nuestro país se enfrenta a importantes defectos estructurales. Las pequeñas explotaciones (entre 1 y 5 hectáreas) representan el 50 por 100 del total, el problema al que se enfrentan es el de la insuficiente viabilidad económica. Por otro lado, aproximadamente dos tercios de las explotaciones agrarias cuentan con un margen bruto inferior a las 400.000 pesetas. Sólo el 2 por 100 de las explotaciones pueden remunerar el factor trabajo por encima de la rentaPage 674 de referencia, es decir, por encima de la media de los salarios no agrarios. La desigualdad en el reparto de la población agraria ocasiona problemas en los mercados regionales de trabajo. El envejecimiento de la población agraria es constante. Prácticamente no hay vertebración del sector agroalimentario español en las líneas de producción y distribución y el déficit organizativo de las relaciones entre productores agrarios y el resto del sector alimentario es más que evidente. Cada vez existe mayor debilidad de la industria alimentaria frente a la distribuidora y tanto el cooperativismo agrario como su propia eficacia están bajo mínimos 6.

Para completar el panorama, y centrándonos ya en el capítulo legislativo, cabe resaltar que parte de la normativa promulgada antes de la transición sigue todavía sustancialmente vigente y recogida en algunas leyes como por ejemplo la de Reforma y Desarrollo Agrario7 y que, tras la Constitución de 1978, han sido completadas por otras como la de Fincas Manifiestamente Mejorables 8, la de Arrendamientos Rústicos 9 o la del Estatuto de la Explotación Familiar Agraria y de los Agricultores Jóvenes 10.

La mayoría de la normativa agraria fundamental es anterior a la adhesión de España a la Comunidad Europea, luego no hay suficiente sincronización ni una línea clara de adaptación a las directrices marcadas por la CE en algunos aspectos fundamentales en los que se ha seguido funcionando con la normativa citada.

Además, a esta cuestión hay que añadir la potestad legislativa autonómica en virtud de la distribución de competencias que en materia agraria se ha llevado a cabo entre Estado y Comunidades Autónomas (con particular alcance para las que gozan de Derecho Civil propio) y no exenta de conflictos competenciales para los que la colaboración y cooperación a los que alude la jurisprudencia del TC se han mostrado, al menos hasta ahora, limitadas y carentes de vías institucionales adecuadas para conseguir mayor eficacia.

Así las cosas, se han puesto en marcha una serie de proyectos11 entre los que destaca la denominada Ley de Modernización de las Explotaciones Agrarias12; Ley en la que se recogen una serie de líneas básicas dePage 675 actuación articuladas con el fin de propiciar la reforma de las estructuras agrarias en España.

II Elementos fundamentales de la Ley

La agricultura española debe enfrentarse a un nuevo (y enésimo) proceso de adaptación y la modernización de las explotaciones agrarias significa, en clave europea, no sólo mayor competitividad en los mercados, sino también una diversificación de actividades que permita la obtención de rentas procedentes de otros sectores (no sólo el productivo) junto con el máximo respeto posible y protección al medio ambiente.

Las deficiencias estructurales, recogidas por la propia exposición de motivos de la Ley, se resumen en: reducida dimensión de muchas explotaciones, envejecimiento de la población agraria, rigidez en los mercados de la tierra, escasa flexibilidad en los modos de producción e insuficiencia en la organización comercial.

Superar esos desequilibrios, «de modo que la agricultura española pueda afrontar la creciente liberalización de mercados, al tiempo que se aseguren los equilibrios...

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