Los modelos de relación
| Autor | Luís Medina Alcoz |
| Páginas | 147-219 |
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En Estados complejos, la cuestión de la participación local remite a una pregunta fundamental, íntimamente ligada con la estructura territorial del Estado: ¿Quién habla con quién o ¿Cómo se articula el diálogo de los entes locales con las instancias políticas regional y estatal o ¿Los entes locales tienen capacidad para defenderse ante la entidad superior o su representación corresponde a la unidad política intermedia Pueden delinearse tres concepciones que brindan soluciones muy distintas al problema planteado y a las que subyacen teorías políticas igualmente dispares.
Hay un modelo de relación directa o «per saltum» que establece un diálogo directo de las entidades locales con el Estado sin mediación ni participación de ningún tipo de las entidades regionales. Por eso este modelo fomenta las relaciones bilaterales EELL-Estado y Regiones-Estado. En este sistema, el Estado es la instancia política encargada de definir el régimen local, enteramente o, al menos, en muchos de sus aspectos. Por eso es el poder central quien más puede incidir sobre los intereses locales y, por tanto, quien más debe abrir sus procesos decisorios al mundo local. Se trata de un modelo de raigambre centralista, que asigna todo o gran parte del poder político a una única instancia territorial (Estado) a la que corresponde la regulación de (y la colaboración con) las Administraciones locales. El esquema de relaciones «per saltum» es propio del sistema británico antes de la devolution, pues, al no existir entidades regionales, el gobierno local sólo podía relacionarse con el Estado. Es también, con matices, el modelo clásico del sistema autonómico español.
Hay un modelo de relación triangular o multilateral, que promueve los contactos simultáneos y paralelos entre las entidades territoriales implicadas y reconoce la capacidad de cada uno de ellos para defender y representar sus propios intereses. En este caso, la participación local en los asuntos de competencia estatal se realiza directamente y con la intervención de las entidades regionales. De ahí que este modelo potencie, no los cauces de comunicación bilaterales (EELL-Estado; Regiones-Estado), sino los mecanismos multilaterales (EELLRegiones-Estado). En este caso, el Estado y la Región comparten la responsa147
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bilidad de definir el régimen local, por lo que ambas instancias deben relacionarse con los entes locales. Se trata de un modelo que responde parcialmente a la (ambigua y ampliamente indefinida) teoría del «multilevel government», gobernanza o gobierno relacional, según la cual, el ejercicio del poder político en Estados multinivel debe basarse, no en relaciones de separación de las distintas instancias territoriales entre sí (y con la sociedad civil), sino en relaciones de cooperación y apertura de los procesos de toma de decisiones de un nivel político a los demás (y a la ciudadanía)1. El sistema de relaciones triangulares es característico del ordenamiento italiano.
Hay un modelo de relación secuencial, que atribuye a la entidad regional la competencia para representar en las instancias estatales los intereses de las locales. Los entes locales intervienen en los asuntos de competencia estatal que les afectan sólo indirectamente a través de la Región que los integra y representa y que funciona como portavoz de los intereses locales. Por eso este modelo pone el énfasis en los cauces de colaboración del ente local con la autoridad regional, pues ésta debe conocer y representar los intereses locales ante el Estado. En este sistema, el ente regional dispone de amplísimas competencias para regular el régimen local, por lo que constituye el nivel que más puede incidir en los intereses locales y, por tanto, el que más debe abrir sus procesos decisorios al mundo local. Se trata de un modelo coherente con la teoría política del federalismo, según la cual la instancia política inferior contribuye a formar la voluntad de la instancia política superior: Si los entes federados deben participar en la formación de la voluntad de la federación, los entes locales deben participar en la formación de la voluntad de los entes federados. El modelo de relaciones secuenciales es el prevalente en Alemania.
El modelo que acaba de describirse realiza una relación en cascada EELLRegiones-Estado. Pero cabe también el desarrollo de relaciones secuenciales en
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sentido descendente (municipios-provincias-regiones); y en sentido ascendente (Regiones-Estado-Entidad supraestatal). En las primeras, la provincia se convierte en la interlocutora de los intereses municipales ante la Región. De este modo, las relaciones entre el poder municipal y el regional están necesariamente mediatizadas por un ente intermedio, que recaba las demandas municipales y representa los Ayuntamientos ante las instituciones de la Región2. El modelo asigna conscuentemente una relevante función de interlocución al nivel provincial y acierta a organizar un sistema de representación de un conjunto muy amplio y fragmentado de sujetos sin la mediación necesaria de las federaciones de entes locales. Es una suerte de federalismo provincial traducido en el establecimiento de una secuencia participativa más: Los municipios intervienen en la formación de la voluntad del ente intermedio; éste hace lo propio en la de la Región; y ésta realiza otro tanto ante el Estado. En las relaciones secuenciales de sentido ascedente, las Regiones no participan en la formación de la voluntad del ente supraestatal sino a través del Estado, mediador necesario y responsable de llevar y defender los intereses regionales ante las instancias supraestatales. La variante descendente no ha sido desarrollada en ninguno de los ordenamientos de referencia3; únicamente la Región especial italiana de Trentino-Alto Adigio ha adoptado un sistema asimilable, y sólo en alguna medida4. En cambio, la
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secuencia ascendente es clásica en las relaciones con las Comunidades Europeas, inicialmente configuradas como una Unión de Estados: la estructura institucional diseñada por los Tratados fundacionales contemplaba como sujetos a los Estados, no a los entes subestatales5.
A continuación, partiendo de la tipología propuesta, se analiza la configuración de la colaboración política de los Estados y Regiones con el gobierno local antes de los recientes procesos de redistribución del poder; procesos netamente descentralizadores en Reino Unido (devolution), Italia (reforma del Título V de la Constitución) y España (tercera oleada de reformas estatutarias); y parcialmente centralizador en Alemania (Föderalismusreform). Después, se explicará la manera en que estas reformas han transformado esos modelos. Se pondrá de manifiesto como los Länder han perdido capacidad de veto en el Consejo fede-
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ral, pero la pérdida se ha compensado por otras vías y, en todo caso, no ha afectado a la dinámica de la participación local: no se ha traducido en una corrección del sistema federal de relaciones secuenciales tendente a potenciar las relaciones directas del gobierno Local con el Bund. Sin embargo, las Nations, las Regioni y las Comunidades Autónomas han incrementado sus competencias, en general, y en materia de régimen local, en particular; y esto ha afectado indudablemente al esquema de relaciones interadministrativas. Como veremos, Reino Unido, España e Italia están en cierto modo consolidando una solución de compromiso entre el modelo de relaciones triangulares y el sistema de relaciones secuenciales: Tienden a potenciar los cauces participativos multilaterales en el nivel estatal, en línea con el sistema de relaciones triangulares, a la vez que refuerzan los instrumentos de participación local en la actividad normativa de las entidades intermedias, en coherencia con un modelo federal de relaciones secuenciales. @II. Las relaciones multinivel del gobierno local antes de los procesos de redistribución del poder 1. EL MODELO DE RELACIÓN SECUENCIAL: ALEMANIA Tras la Segunda guerra Mundial, siguiendo la tradición constitucional ger mana desde el Reich bismarckiano de 1871 y bajo la presión de los aliados, la Ley fundamental de Bonn diseñó la República federal como un sistema en dos niveles, la federación (Bund) y los Estados federados (Länder). Conforme a este esquema, los municipios (Gemeinden) y comarcas (Kreise) no conforman un nivel territorial autónomo, sino una escala administrativa integrada en (y perteneciente a) los Länder. En línea con esta estructura territorial, la Ley fundamental atribuye a los Estados la competencia exclusiva en materia de régimen local o Kommunalrecht (arts. 70-75). Esto por virtud de la cláusula residual determinante de que los Estados regionales sean titulares de todas las competencias no atribuidas al Bund (art. 70). La integración en el Land determina, en lo que aquí interesa, que la relación genética del gobierno local se establezca con el Estado federado. A su vez, la amplia...
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