Modelos extranjeros de Función Pública

AutorAlberto Palomar Olmeda
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo
  1. INTRODUCCIÓN GENERAL

    El presente Capítulo tiene por objeto analizar algunos de los sistemas de función pública de los países de nuestro entorno o, cuando menos, de los países que son menos ajenos a nuestra organización cultural. Siguiendo la tradición este Capítulo es, tan solo, un relato de las características esenciales de dichos regímenes sin elemento comparativo con el derecho español.

    No obstante haber eludido por propia voluntad el término de comparación, si puede decirse que la exposición que sigue permite extraer conclusiones de suma importancia. En este sentido, comencemos por reconocer que muchos de los problemas que hoy padece la función pública española son problemas que en algún momento han formado parte de la problemática organizativa de las Administraciones Públicas examinadas que, probablemente y en una valoración de conjunto, han reaccionado con mayor agresividad y, por tanto, con nuevos enfoques tratando de solucionar esos problemas que, dicho sea de paso, presentan una identidad asombrosa en el tiempo y en el espacio.

    Como segunda reflexión es necesario indicar también en una valoración de conjunto (probablemente ligera y consecuentemente injusta en aquellos términos) que la mayor parte de los sistemas y de las reformas introducidas en los mismos presentan como elemento común algo que podríamos denominar un mayor trabajo de base. Sin que nos sirva para indicar una u otra solución como alternativa deslumbrante digna de ser imitada si demuestran que algunos elementos, como la verdadera catalogación de los puestos de trabajo, la evaluación del desempeño o la conexión entre la evaluación de los funcionarios y su carrera administrativa, forman parte del acervo común de casi todas las Administraciones Públicas de nuestro tiempo. Es claro que en esto si hay una diferencia notable que, probablemente, revela un menor grado de madurez en un sistema como el nuestro que no ha sabido acoplar los elementos del sistema de puestos de trabajo al preexistente sistema de carrera y lo que, a nuestro juicio es más importante, sin coexionar el resultado final con las necesidades de los gestores y de la responsabilidad de éstos con sus servicios y con los ciudadanos en general.

    Sin ningún ánimo de mitificar lo que más adelante se apunta puede afirmarse, por el contrario, que no existen soluciones únicas de validez universal y que la transición de los modelos no conoce, generalmente, el punto final de llegada ni éste puede determinarse a priori. Si puede indicarse que en todos ellos se aprecia una tendencia a dotarse de elementos de reubicación y recolocación de los empleados públicos ya que, en gran medida, los problemas de los sistemas de función pública no son siempre propios sino endosados por la organización administrativa, en unas ocasiones, y por el propio papel del Estado en la sociedad, en otros casos[1] .

    La elección de países representativos se ha hecho precisamente en razón a esto mismo, es decir, al simbolismo que para unas u otras concepciones y maneras de entender la función pública suponen cada uno de ellos y, especialmente, porque en su conjunto se ubican en las grandes líneas de tensión conceptual que históricamente se han dado en la ordenación de los sistemas de función pública, esto es, en primer término, la ordenación basada en cuerpos de funcionarios o la ordenación sobre la valoración individual de las necesidades y articulada alrededor de un sistema de puestos de trabajo, y, en segundo término, la tensión como opción por un sistema de derecho público, representado por funcionarios de mayor o menor corte tradicional, o, por una organización sometida al derecho privado de los trabajadores comunes.

    En todo caso y a modo de conclusión puede decirse que, en muchos casos, la vía de las reformas en la función pública ha sido la correcta: los recursos humanos son instrumentales respecto de la organización y ésta de los fines y objetivos del propio Estado. Su disociación y reforma separada sólo puede hacerse cuando los parámetros organizativos y finalistas del Estado no son los causantes de la crisis. Mucho me temo, no obstante, que en la realidad de nuestros días es difícil encontrar soluciones a los problemas de gestión de los recursos humanos que no estén directamente conectados con los problemas organizativos del Estado y de su propio papel. Este si es, probablemente, el reto de las reformas, esto es, ser capaces de adaptar las modificaciones de los recursos humanos a las necesidades organizativas y éstas, a su vez, al papel instrumental del Estado y a las obligaciones cambiantes que éste presenta frente a la sociedad[2] .

  2. EL MODELO FRANCÉS. CARACTERÍSTICAS GENERALES

    2.1. Aproximación histórica al modelo actual

    Nos indica Parada Vázquez[3] que los antecedentes inmediatos del sistema actual de función publica se remontan al Antiguo Régimen que diferenciaba entre los titulares de oficios, que actuaban como auténticos propietarios del oficio público, y los comisarios, que eran funcionarios nombrados y revocados libremente por el Rey para la realización de sus funciones. El advenimiento de la Revolución Francesa trae consigo un sistema novedoso cual es la elección de los funcionarios por los ciudadanos. Así la época de la Revolución Francesa, según indica García de Enterría[4] , la 'que alumbre la poderosa Administración contemporánea y consecuentemente con ella, el Derecho Administrativo...'. El Derecho administrativo, en conclusión, se nos aparece como precio de la disidencia, como un árbitro con que la Revolución contrarresta el apartamiento sustancial que de su doctrina efectuaron los mismos poderes revolucionarios...'. Se trataba, en suma, de una interpretación amplia, probablemente demasiado, del principio de igualdad formulado en el artículo 1.º de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789.

    El siguiente paso en la historia está representado por Napoleón de quien Koschaker[5] dijo que 'puede situarse a Napoleón entre los grandes legisladores de la historia del mundo, al lado, incluso, del Emperador Justiniano. El imperio jurídico creado por Napoleón, tanto por la población que abarca como por su extensión territorial, supera en mucho al creado por Justiniano... Napoleón acertó a dar a Francia un sistema administrativo que lleva camino de hacerse definitivo...'. En este ámbito una de sus ideas centrales era la constitución de un orden civil con el contrapesar a las burocracias de las dos grandes instituciones preexistentes, esto es, al ejército y a la iglesia. Es esta idea la que le lleva a organizar su Administración y, en concreto, su función pública sobre una base que aun se mantiene de grandes cuerpos de funcionarios al servicio del Estado, a los que se dota de regulaciones propias y específicas a través de sus reglamentos orgánicos. Estas regulaciones específicas unidas, como nos recuerda Parada Vázquez[6] , a la ingente labor interpretativa del Consejo de

    Estado dan como fruto 'una serie de principios que constituirán la base del sistema de ordenación y garantía de los funcionarios, como el ingreso según los méritos y capacidades de los aspirantes, la permanencia en el empleo, salvo si el funcionario da motivo a su expulsión por faltas depuradas en expedientes disciplinarios, la explicación de la relación funcionarial como relación no contractual, sino estatutaria, susceptible por ello de ser modificada unilateralmente por la Administración y el entendimiento, en todo caso, de los derechos y obligaciones de los funcionarios en función de las necesidades del servicio...'.

    El sistema normativo especifico se ve completado en paralelo con el establecimiento de normas de alcance general, como la de 1946 que admite la sindicación de los funcionarios y un pequeño atisbo de sistema participativo en las condiciones de trabajo,y la Ordenanza de 4 de febrero de 1959, dictada poco tiempo después de publicarse la Constitución Francesa de 1958, que reconoce en su artículo 34 el principio de reserva de ley en la determinación de las garantías fundamentales de los funcionarios públicos.

    En este estado de cosas, y con modificaciones parciales de las normativas enunciadas, se mantiene la situación hasta la publicación del Decreto 72/556, de 30 de junio, que regula el Estatuto de los Administradores Civiles y que es, también, modificado en un entorno reformista de más amplio calado que se vive en Francia en la década de los años ochenta. Sin entrar ahora en los verdaderos detalles de la regulación de este Cuerpo de funcionarios que constituye la verdadera élite dirigente de la función pública francesa, si podemos indicar que conforme al artículo 1.º del mismo 'los administradores civiles, bajo la autoridad de los Directores Generales y Directores de la Administración Central o Administraciones asimiladas son los encargados de aplicar, en la dirección de los asuntos administrativos, las directrices generales del Gobierno, así como de preparar los proyectos de leyes, reglamentos y decisiones ministeriales. Establecen las instrucciones necesarias para su ejecución y coordinan los trabajos correspondientes a la expedición de un mismo grupo de asuntos y a la organización de las personas encargadas del estudio de los mismos. Igualmente, asisten a los Prefectos y a los Altos Comisarios y Gobernadores de los territorios de ultramar en el cumplimiento de sus funciones...'. Es curioso señalar la afirmación inicial sobre su carácter directivo, disponiendo el artículo 2.º del Decreto que 'los administradores civiles constituyen un cuerpo único con vocación interministerial que depende del Primer Ministro...'[7] .

    2.2. Regulación vigente

    La sintética aportación de antecedentes históricos que acaba de realizarse culmina, en los momentos actuales, con un conjunto de reforma normativas producidas en la década de los años ochenta. Dichas reformas son las siguientes[8] :

    Ley núm.83/634, de 23 de julio, reguladora de los derechos y obligaciones de los funcionarios. Esta Ley fue...

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