Modelo territorial resultante
| Autor | Francisco Javier Durán García |
| Páginas | 151-187 |
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La elección de una concreta estrategia por parte de los países implica una opción política que no constituye un fin en sí mismo pero que marca
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las pautas del diseño que tendrá su planta local a futuro. En el caso de estudio, la Estrategia del Norte de Europa, los países que optaron por la fusión de Municipios frente a otras alternativas, estaban apostando por un modelo concreto de planta territorial y de Municipios. Por esta razón, además del diagnóstico del problema y del análisis de la Estrategia, también procede entrar en el estudio del modelo territorial resultante pues guarda una vinculación directa con la estrategia elegida por cada país.
Cabe recordar que la implantación de esta Estrategia a lo largo de toda la segunda mitad del s. XX y comienzos del s. XXI aporta cifras reseñable sobre Europa en lo que a reducción del número de Municipios se refiere, entre otros: el 87,5 % en Suecia, el 80,2 % en Dinamarca, el 77,9 % en Bélgica, el 76,1 % en el Reino Unido, el 66,7 % en Alemania, el 42,5 % en Austria, y el 36,3 % en los Países Bajos357. Estos porcentajes ponen de manifiesto que las reformas estructurales desarrolladas al amparo de esta Estrategia han cambiado la planta territorial europea, especialmente la división local, y han ido extendiendo poco a poco un modelo municipal propio. Este resultado, alcanzado desde la contribución autónoma de cada país, ha otorgado prevalencia a un modelo concreto de Entidad local dentro del conjunto de Europa, de ahí su importancia.
Al respecto, la metodología empleada para el análisis de la Estrategia es aplicable también al estudio del modelo resultante. De este modo, advirtiendo previamente que el nivel local se termina configurando en cada Estado de forma singular, cabe, no obstante, hacer abstracción de los caracteres comunes que podrían ordenar el modelo municipal común al conjunto de países que han ejecutado la reforma de la planta local mediante fusiones. Así, a través de la observación de los regímenes locales nacionales, consolidados tras las respectivas reformas estructurales, pretendemos caracterizar el que sería el arquetipo de referencia que se ha reproducido en el conjunto de procesos. El objeto de este apartado, por tanto, no será exponer un modelo individualizable para un país concreto, sino que es tratar de mostrar los rasgos identificativos del esquema municipal hacia el que se orienta la Estrategia del Norte de Europa.
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Como primera característica del modelo municipal auspiciado desde el norte de Europa podemos destacar la fortaleza institucional. Esto es, la reforma de la planta local mediante fusiones tiene como primer objetivo la obtención de Municipios fuertes para dar solución a los problemas que derivaban del inframunicipalismo. Este fortalecimiento de la estructura municipal se busca no sólo en la dimensión geográfica, es decir, mediante el incremento del número de habitantes y de la extensión del término municipal, sino también en la dimensión política de la institución, mejorando la capacidad de gobierno, el marco competencial y su sistema financiero. Bien es cierto que dentro del conjunto analizado la cota de fortaleza varía en función del alcance de la reforma llevada a cabo por cada país; aún así, podemos afirmar que el modelo de Municipio auspiciado desde la Estrategia del Norte es más fuerte en comparación con el que se asocia a otras estrategias como el asociacionismo francés358.
En general, la política de fusiones lleva aparejada la reforma estructural de la institución local hacia una posición consolidada y, consecuentemente, se consigue que los Municipios puedan disponer de autonomía efectiva. Si una de las consecuencias del fraccionamiento local era la imposibilidad de que los Municipios pequeños pudieran ejercitar la auto-nomía que tenían reconocida a nivel constitucional; ahora, tras las reformas, se dota a los Municipios resultantes de una estructura política, competencial y financiera que le permite no sólo gestionar la autonomía previamente reconocida sino poder asumir mayores cuotas de responsabilidad.
Procede, por tanto, entrar en el estudio de lo que denominamos el «Modelo Municipal del Norte», patrón resultante del conjunto de políticas de fusiones y reformas estructurales desarrolladas en toda Europa. Un modelo de institución cuya estructura y autonomía se ha visto fortalecido, pero cuya aplicación tiene efectos directos e indirectos, además de sinergias en los otros niveles de gobiernos. Igualmente, cabe apreciar que el modelo municipal resultante no ha estado exento en ninguno de los países de tensiones entre su vertiente funcional, como prestadora de servicios, y su vertiente representativa, como célula política. Sin embargo,
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aunque esta doble naturaleza sigue generando resistencias, máxime en el Estado del Bienestar, a continuación analizaremos cómo la capacidad de respuesta de este modelo municipal es mayor y más flexible.
En los países que hemos tomado como referencia para establece el Modelo del Norte, desde los inicios del constitucionalismo europeo hasta la actualidad, la institución municipal viene siendo reconocida como nivel de gobierno y como célula de la estructura territorial en cada una de las normas constitucionales que fundamentan sus sistemas democráticos359. A pesar de existir diferentes grados de reconocimiento, que van desde la sola mención como demarcación electoral en la Constitución noruega hasta la referencia continuada en todo el articulado de la norma fundamental austriaca, lo cierto es que el Municipio toma parte en la raíz jurídica de estos Estados.
En la misma línea la CEAL, aún siendo posterior en su redacción a la implantación de gran parte de las reformas territoriales estudiadas, es un instrumento legal ratificado por todos los países encuadrables en la Estrategia del Norte360, por lo que este instrumento bien podría suponer una reacción lógica a los procesos de reforzamiento municipal que ya se venían produciendo en los países promotores. De este modo, además de
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las consabidas referencias a los Municipios en las constituciones nacionales, este tratado internacional se ha convertido en la norma de referencia en materia de régimen local para el Modelo del Norte, porque está consolidada como común denominador a este grupo de países de Europa y porque aglutina uno de los consensos más importantes desde el ámbito institucional. Frente a la disparidad de reseñas en las constituciones nacionales, la CEAL es un texto compartido que recoge los principios rectores del modelo.
3.2.1.1. PRINCIPIOS RECTORES DEL MODELO
Conforme a lo expuesto, podemos afirmar que el Modelo Municipal del Norte tiene un cuerpo normativo nacional, Constitución y leyes, que lo define y ampara como institución básica en la configuración del territorio. A estas disposiciones nacionales, debemos sumar los principios rectores que se desarrollan en la CEAL, recordando además que entre los países firmantes también se encuentra el Reino de España. De este modo, siguiendo el esquema de la CEAL, el Modelo Municipal del Norte hace suyos y se rige bajo los siguientes principios:
A) Principio de autonomía local
De manera correlativa al reconocimiento que se hace de la institución municipal, el Grupo del Norte reconoce también en la base de su sistema la autonomía local, salvo las limitaciones que algunos, países como Ingla-terra, establecen en virtud de su sistema centralizado. Aún así, el cómputo de la mayoría de países asume la autonomía local conforme al art. 2 CEAL como derecho del Municipio, otorgándole capacidad efectiva y libertad para ordenar sus asuntos bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Cabe decir, no obstante, que este principio no es exclusivo del Modelo del Norte porque también es asumido por otros países que no han aplicado la Estrategia de Fusiones municipales (Vg.: Francia). En este punto, es conveniente diferenciar entre autonomía formal y autonomía real para descubrir la aportación que hace la Estrategia del Norte en pro de este principio rector.
Así las cosas, aunque el derecho a la autonomía local se predica para el Municipio en todos los países europeos, sólo los Municipios resultantes tras un proceso de fusiones disponen de herramientas suficientes que les
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permiten ejercer una autonomía real. Esto es, el autogobierno en el nivel local sólo es posible conseguirlo a partir de Municipios dimensionados y con capacidad financiera, política y técnica, para llevar a cabo los diferentes servicios y competencias que le son encomendadas361. Bajo esta perspectiva, la contribución de la Estrategia del Norte a la autonomía local es fundamental puesto que al fortalecer la entidad de los Municipios les está permitiendo hacer efectiva su autonomía, bien porque se dota de tamaño y estructura suficientes, bien porque su representatividad y organización les permite una mejor posición para su interlocución con el resto de niveles de gobierno.
El reconocimiento legal de la autonomía local es fundamental como punto de partida, pero su correcto desempeño requiere de tamaño y de medios suficientes, pues de lo contrario estamos ante una incapacitación de facto, consecuencia propia del inframunicipalismo. Así, frente a los problemas consustanciales que arrastra una planta local fragmentada, el resultado de una fusión de Municipios frena el deterioro de la institución y sirve como punto de inflexión para recuperar y, en su caso, adquirir nuevas potestades que les reconoce el principio de autonomía local.
Bien es cierto que una de las críticas que se ha realizado con frecuencia a esta Estrategia ha sido el sacrificio de la autonomía de los Municipios pequeños. Sin embargo, los antecedentes a cada uno de los...
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