El modelo burocrático general y el español resultante. Su relación con el Derecho y la organización
| Autor | Andrés Morey Juan |
| Páginas | 777-816 |
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CAPÍTULO VI
EL MODELO BUROCRÁTICO GENERAL
Y EL ESPAÑOL RESULTANTE. SU RELACIÓN
CON EL DERECHO Y LA ORGANIZACIÓN
1. INTRODUCCIÓN
De las cuestiones expuestas en los capítulos anteriores se deduce un esquema
formal, jurídico, constitucional y legal, de Estado de Derecho con fundamen-
tos y bases propias de un modelo de Derecho administrativo o de Administra-
ciones públicas, por el que éstas forman parte de dicho Estado y son poder
político, jurídico y administrativo. También se ha expuesto un modelo de
función pública y una concepción de funciones públicas en conexión con el
ejercicio de autoridad y de poder administrativo y conectados con lo jurídico
como ejercicio de garantía, tanto del Derecho como de los intereses públicos.
Para determinar el modelo burocrático español y el que nos interesa a efecto
de la relación entre derecho y organización, habrá que ver las distintas acep-
ciones o conceptos que doctrinalmente y en la práctica se nos ofrecen de la
burocracia o de lo burocrático, resulta evidente que todo ello mantiene una
conexión íntima y que constituye parte esencial en la valoración final del
sistema real sobre el formal establecido e, incluso, a través del modelo buro-
crático resultante, de la realidad del modelo de Estado de Derecho correspon-
diente. En este capítulo, teniendo en cuenta lo ya establecido en los anteriores,
se trata de valorar el modelo burocrático existente, no sólo viendo sus líneas
o aspectos concretos, sino comparándolo con el modelo jurídico formal del
Estado español. También, esta valoración se hará partiendo desde los principios
de Ciencia de la Administración o buena Administración, y de si el modelo
de burocracia resultante es un modelo de eficacia y realidad práctica del modelo
formal diseñado por el ordenamiento jurídico.
Pero, lógicamente, para establecer estas valoraciones y para referirnos a un
modelo burocrático resultante o, mejor dicho, a la burocracia española resul-
JURIDICIDAD Y ORGANIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
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tante, forzosamente también hay que partir de la referencia básica e ideal que
Weber nos ofrece del sistema burocrático, este sí realmente como un modelo;
cuestión que intentamos abordar más adelante.
De otro lado, hay que destacar la relación entre burocracia y el elemento
humano que realiza funciones en las Administraciones públicas. Pero para todo
ello, veremos en el punto siguiente las concepciones de la burocracia.
2. REFLEXIONES SOBRE LA BUROCRACIA,
SUS CONCEPCIONES O MODELOS217
En todas las concepciones, como no puede ser de otro modo, el elemento
humano está presente en la burocracia. Es natural que todo elemento humano
que persigue un fin, para conseguirlo, ha de, tarde o temprano, constituir una
organización y ésta cada vez, si su número de componentes es mayor, se
complicará y empezará a atribuir funciones entre sus miembros y también a
distinguir su capacidad para cumplirla, o sea su eficacia. Ya en esa atribución
de funciones existe una delegación y los delegados van necesitando quienes
complementen su función y se crea una organización y ésta va exigiendo una
regulación. Se van creando expertos que se hacen necesarios y permanecen
en la organización y así va apareciendo una burocracia y también unos líderes
o una oligarquía que surge de la democracia. Ya en esta simple reflexión nos
aparecen los dos parámetros de este trabajo: organización y regulación, equi-
valentes a administración y derecho. En consecuencia, todos los análisis de
las organizaciones, y según cuales sean éstas, nos ofrecerán una idea de la
burocracia conforme a su fin, el cual podemos considerar como su «política».
Cuando todo esto se refleja en el Estado como institución, más que en ninguna
otra, se muestra la conexión entre Organización y Derecho o entre Política y
Administración, ya que sus componentes son todos los ciudadanos o la socie-
217Como no se intenta aquí un análisis y critica de las concepciones de la burocracia sino
su exposición para partir de la más cercana al objeto perseguido en este trabajo, el interesado
en un análisis y crítica más detenidos y desde la Ciencia de la Administración, puede ver el
Curso de Ciencia de la Administración de M. B A, op. cit., Capítulo VII. Y en
cuanto a bibliografía es de considerar la obra El pensamiento burocrático,de A. N, IEA,
Madrid, 1976.
En relación con este capítulo además de las obras citadas en otras notas a pie de página,
también son de considerar la obra Organización y burocracia de N. P. M, Historia/
Ciencia/Sociedad, 98, Ediciones Península, 1973, o la de Burocracia y tecnocracia de M. G-
P, Ed. Alianza, Col. Universidad, 1974; y Sociología de la organización de R
M, Ed. Alianza, Col Universidad, 1980. Y por su adecuación al tema, M. A S,
«El apoyo a la toma de decisiones en la Administración», Separata del núm. 77 de la Revista
de Estudios Políticos (Nueva época), julio-septiembre, 1992, pp. 139 a 168.
EL MODELO BUROCRÁTICO GENERAL Y EL ESPAÑOL RESULTANTE. SU RELACIÓN
CON EL DERECHO Y LA ORGANIZACIÓN
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dad correspondiente. Y es así, porque a la burocracia o función pública, en
una organización permanente como el Estado, tiene derecho a acceder todo
ciudadano y, además del liderazgo o de la organización de los partidos, se
exige una formación y una demostración de conocimientos mediante pruebas
y todo lleva a una profesionalización que en dicho Estado se constituye for-
malmente en el mérito y capacidad que llevan u obligan a la permanencia del
funcionario y la garantía de que la organización cumplirá sus fines. Así, for-
malmente, la organización trata de apartar al liderazgo de su administración
para dejarlo en el ámbito político o de definición de las políticas. Más o menos
eso ocurre en el Estado español.
Von Mises, en cierta conexión con lo que se acaba de decir, manifiesta lo
siguiente: «Tampoco es justificable encontrar fallos en el hecho que los cargos
de los administradores burocráticos sean electivos. La elección de ejecutivos
es razonable sólo en el caso de altos ejecutivos»218. Esta consideración respecto
de los altos ejecutivos choca con algunos de los conceptos e ideas aquí man-
tenidos o en algunos de los principios de nuestro modelo legal, que no práctico,
en el que si se produce alguna influencia. Más esto habrá que tratarlo más
adelante.
Pero la variedad de concepciones no es, en el fondo, más que una diferente
consideración del elemento humano de la Administración pública, sin perjui-
cio de la consideración en la formación del derecho o de la forma de legislar.
De modo que, esta última consideración implica, en sí, las de diferentes con-
cepciones del elemento humano en dicha Administración.
De otro lado, la presencia del poder también es básica para comprender la
burocracia y éste también cambia su consideración según la forma del Estado
y del sistema administrativo.
2.1. Marxismo y liberalismo
Desde el marxismo y el liberalismo la burocracia se ve más como grupo
humano que como organización219. Si el servicio de este grupo humano lo es
a los intereses de la clase dominante, el grupo en sí no sería una clase, de ahí
218Esta referencia esta extraída de una edición digital del libro Bureaucracy de L. V
M, Stelar Books, 2014. En su «Introducción», 2 The american citizen’s indictement of
bureaucratism.
219Baena en la obra antes citada, página 221, dice: «Por oposición a la idea arraigada a
partir de la difusión del modelo de WEBER, según el cual la burocracia se ve como un tipo de
organización, el marxismo ve a la burocracia como un grupo humano, no diferenciándose en
esto del pensamiento liberal». Y continúa diciendo algo que ya nos da la perspectiva de poder
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