El modelo anticuado y fragmentado de la función pública en España: algunas propuestas
| Autor | Carles Ramió |
| Páginas | 125-153 |
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CAPÍTULO 5
EL MODELO ANTICUADO Y FRAGMENTADO DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA: ALGUNAS
PROPUESTAS
Carles Ramió
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universitat Pompeu Fabra
1. ¿EXISTE UN MODELO UNITARIO DE FUNCIÓN PÚBLICA EN
ESPAÑA?
España ha optado en la dimensión formal por un modelo único de función
pública. Por una parte, hay que destacar la reserva de esta materia a una
legislación básica que vincula a todas las Administraciones públicas. Por otra
parte, ni las Comunidades Autónomas (CC. AA.), que poseen capacidad
legislativa para el desarrollo de la legislación básica estatal, ni las leyes de
gobierno local han utilizado en exceso la discrecionalidad que les proporcio-
naba la legislación básica para marcar un perfil propio en materia de función
pública. Por tanto, a nivel formal, es indiscutible que en España existe un
único modelo de función pública.
Pero en el plano material no puede hablarse de un modelo, sino de dife-
rentes modelos en función de los tres niveles de Administración que hay en
España. En primer lugar, el modelo de la Administración General del Estado
(AGE), que presenta un sistema altamente funcionarizado, gran estabilidad
en el empleo público, sistemas claramente meritocráticos de acceso y un
perfil de personal muy masculinizado (hay que tener en cuenta que algo más
de la mitad de sus efectivos pertenecen a las fuerzas armadas y a los cuerpos
de seguridad del Estado, que poseen un indudable sesgo masculino). En
segundo lugar, el modelo autonómico, que es muy diverso a nivel de vínculo
(sobre un 60 % funcionarios y el resto laborales e interinos), con una gran
presencia de empleo inestable (una bolsa agregada de más de 450 000 inte-
rinos), sistemas de selección muy variados y con un amplio porcentaje que
escapa del sistema meritocrático ortodoxo y con un personal muy feminizado
(personal docente, sanitario y de servicios sociales suelen presentar amplios
CONTINUIDAD VERSUS TRANSFORMACIÓN: ¿QUÉ FUNCIÓN PÚBLICA NECESITA ESPAÑA?
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porcentajes de mujeres). En tercer lugar, la Administración local (AL) posee
un modelo en el que predominan los laborales (aproximadamente el 60 % de
sus efectivos), con algunas dosis de inestabilidad por una importante presen-
cia de interinos (aproximadamente un 13 %), con sistemas de selección
diversos y heterodoxos y con un equilibrio absoluto por razón de género. En
base a estas características materiales hay tres modelos distintos de función
pública:
– AGE: mayoritariamente funcionarial, estable y meritocrático.
– CC. AA.: híbrido funcionarial-laboral-interino, bastante inestable y rela-
tivamente meritocrático.
– AL: mayoritariamente laboral, relativamente inestable y formalmente
escasamente meritocrático.
Estas diferencias pueden explicarse por los ámbitos prioritarios de actua-
ción de los diferentes niveles de Administración. La AGE es en esencia
coordinadora, reguladora del sistema público y apegada a las funciones de
autoridad y soberanía (por tanto, es lógico que esté más funcionarizada, sea
estable y masculinizada). Las CC. AA. concentran sus esfuerzos en la pres-
tación de servicios públicos universales, como la sanidad, la educación y los
servicios sociales. Se trata de unos ámbitos de prestación directa muy ten-
sionados por las nuevas vulnerabilidades sociales y por el envejecimiento de
las plantillas y el resultado es que están más laboralizadas, poseen menor
estabilidad y están más feminizadas. La AL también se encarga de la pres-
tación de servicios, aunque mucho más amplios y dispersos que las CC. AA.,
y también está estresada por las nuevas vulnerabilidades sociales y por el
envejecimiento de sus plantillas y no es extraño que posean plantillas más
laboralizadas, algo inestables y, ante la gran variedad de sus competencias y
servicios, presenten un equilibro exquisito por razón de género.
Por tanto, la conclusión es que existen tres niveles de Administración con
tres modelos distintos de función pública en sus características más básicas.
La prueba de que no existe un modelo unitario son las escasas transferencias
de personal entre estos tres modelos que, en la práctica, operan como mode-
los cerrados. También hay que destacar la inexistencia de un tejido institu-
cional (no hay ni instituciones transversales ni auténticas conferencias inter-
gubernamentales que aporten una auténtica coordinación), que integre estos
tres modelos, ya que cada Administración opera en materia de personal de
manera autárquica en la definición de sus sistemas de selección, las estrate-
gias de formación, la gestión de la carrera administrativa, la negociación con
los actores sociales, etc. (La salvedad es la intensa relación de los ayunta-
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