Metodología: el trabajo de campo y el análisis

AutorSalvador Parrado Díez
Páginas49-66

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3.1. Planteamiento: el método comparativo de casos

El enfoque del estudio de caso permite examinar la complejidad y la particularidad de un evento, un proceso, una institución, una organización, un grupo social o un fenómeno dentro de su contexto natural y su marco de tiempo específico, a través del uso de diversos métodos de recolección de datos (Benbasat et al., 1987; Eisenhardt, 1989; Stake, 1995; Yin, 1981). El examen de la complejidad y de la particularidad se refiere a la comprensión de la acción y la interacción entre unidades relacionadas, como seres humanos, programas de políticas, organizaciones y grupos sociales o, de hecho, valores públicos y concesiones. Para entender completamente «la naturaleza y la complejidad de los procesos que tienen lugar», es necesario tener en cuenta las características contextuales específicas de un caso (Benbasat et al., 1987, 370). El contexto influye en el objeto de estudio, y viceversa. Por tanto, solo es posible comprender el caso en su contexto.

Dada la limitada evidencia empírica sobre los valores públicos en las concesiones, este estudio adopta un enfoque seminductivo (Eisenhardt y Graeb, 2007). La propiedad seminductiva hace referencia al uso de categorías analíticas. El análisis de datos cualitativos consiste en la organización o la codificación de datos en categorías (McMillan y Schumacher, 1993). Mientras un estudio inductivo deriva las categorías analíticas de los datos, un estudio deductivo las extrae de la teoría (LeCompte y Schensul, 1999; Strauss y Corbin, 1998). En este estudio combinamos las dos perspectivas al utilizar unos códigos obtenidos por inducción y otros establecidos antes del análisis (Fereday y Muir-Cochrane, 2008). Además, el uso de casos múltiples permite una comparación entre los casos que aclara si los hallazgos derivados de un solo caso son «idiosincrásicos», es decir, específicos de ese caso o «repetidos de manera consistente por varios casos» (Eisenhardt y Graebner, 2007, 27).

Los seis casos en dos países diferentes representan los «casos menos similares» de comparaciones estructuradas para algunas de las variables, pero «los más similares» para otras

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variables independientes (George y Bennett, 2005, 58). Esta jerga de la investigación científico-social requiere una aclaración. Por un lado, son los «casos menos similares», ya que la forma de concebir el contrato en los Países Bajos y en España es muy diferente. En los Países Bajos, el contrato de cada concesión se establece dentro de los límites de un contrato marco y los detalles se negocian entre la Administración y los licitantes de las ofertas seleccionadas inicialmente. En esa licitación, cada uno de los consorcios privados aporta sus ideas para abordar el objeto de la concesión. La Administración puede iniciar un «diálogo competitivo» con los licitantes que considera adecuados. El objetivo de este dialogo es sintonizar las expectativas y las necesidades de la Administración con la oferta de los licitantes. Tal y como indica la ley Aanbestedingswet 2012 (artículo 2.28), solamente se puede aplicar este diálogo bilateral competitivo bajo ciertas condiciones, como por ejemplo la falta de soluciones fáciles ofrecidas por el mercado, la complejidad y el carácter innovador estas soluciones, y la dificultad de poder establecer las especificaciones técnicas previamente. Durante el diálogo o negociación, la Administración tiene que actuar de manera imparcial y no puede compartir información que beneficie solo a uno de los licitantes.

En cambio, en España, el proceso está bastante cerrado desde el principio. El contrato de concesión, normalmente, arranca con el pliego de prescripciones técnicas y el pliego de cláusulas administrativas, que constituyen los dos documentos base para los licitantes. En una primera fase, todas las empresas y consorcios que hayan manifestado interés envían consultas a la Administración. Estas consultas son públicas para todos los licitantes y las respuestas de la Administración son posteriormente incorporadas al contrato si procede. Una vez que se ha cerrado el período de consultas, las empresas licitantes registran sus ofertas. La oferta ganadora es la que se hace cargo de la concesión en las condiciones ya estipuladas.

También existen considerables similitudes en los dos países respecto a los aspectos que son objeto de una concesión y cómo se aborda esta (véase el subapartado 2.2.2). En primer lugar, en ambos casos el ente concesionario se encargará de financiar la infraestructura y tendrá derecho a operarla durante un período considerable de años, no menos de 15 años, pero normalmente entre 25 y 30 años. En segundo lugar, para financiar la infraestructura, lo más común es que el ente privado pida un préstamo a una o varias entidades financieras. El ente que pide el préstamo puede empezar a recibir el pago de la Administración (un canon mensual de disponibilidad) en el momento en el que el servicio empieza a prestarse. De esta forma, la entidad privada tiene incentivos para terminar cuanto antes las obras de infraestructuras con el visto bueno de la Administración. En ambos países se sigue un régimen similar de deducciones y penalizaciones (véase el subapartado 2.2.2). En tercer lugar, es bastante común que se cree un consorcio o una unidad temporal de empresas (UTE) o una sociedad concesionaria o alguna figura jurídica similar para agrupar las empresas que se hacen responsables de la concesión. En ocasiones, un concesiona-

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rio principal subcontrata determinados servicios con terceros. Es bastante común que una empresa (por ejemplo, una constructora) construya la infraestructura y recurra a empresas líderes sectoriales para la prestación de los distintos servicios. La forma en que se crean estos «partenariados» privados puede influir en el modo en el que se prestará el servicio posteriormente y cómo se conseguirán los beneficios. Aunque la empresa constructora no opere el servicio y lo subcontrate o lo pacte con terceros, tiene un interés directo en que se preste el servicio de forma adecuada porque la recuperación del capital invertido y los beneficios depende, precisamente, de lo bien que funcione el servicio durante la vida de la concesión, a no ser que los miembros del consorcio hayan compartimentado claramente el presupuesto. En cuarto lugar, en ambos países, el consorcio tiene que aplicar un sistema de seguimiento que, aprobado por la Administración, permita conocer en todo momento cómo se están ofreciendo los servicios. Adicionalmente a este mecanismo de seguimiento de aplicación cotidiana se practican auditorías.

No obstante, la aparición y la relevancia de las concesiones en los Países Bajos y en España han seguido trayectorias diferentes. Su evolución tiene importancia a la hora de entender los hallazgos de la investigación que se exponen a partir del capítulo 4. En el apartado siguiente se caracterizan las concesiones en los Países Bajos y en España. Posteriormente introducimos el enfoque general del estudio comparativo múltiple, que consiste en seis estudios de caso: cuatro holandeses y dos españoles. Después describimos por qué hemos seleccionado estos dos países y cuáles han sido los criterios para seleccionar las concesiones específicas. A continuación, detallamos cómo hemos recopilado los datos relevantes del estudio y cómo los hemos analizado.

3.2. La evolución de las concesiones en los Países Bajos y en España

La tradición histórica diferencia a las concesiones holandesas de las españolas. En los Países Bajos, las concesiones se implantaron recientemente bajo la influencia de las Private Finance Initiatives (PFI) del Reino Unido (Koppenjan y De Jong, 2017). En cambio, las concesiones españolas poseen una larga trayectoria sin influencia anglosajona de relevancia.

3.2.1. La progresiva implantación de las concesiones en los Países Bajos

La prestación de servicios públicos mediante la privatización, la contratación y los partenariados público-privados ha sido una manifestación de la nueva gestión pública en la década de los años ochenta (Klijn y Teisman, 2000). Más en concreto, la reforma del sector público comenzó entre 1982 y 1986. En comparación con otros países, como el Reino Unido, Nueva Zelanda o Australia, las reformas del sector público de los Países Bajos se iniciaron relativamente tarde y han sido menos radicales (Pollitt y Bouckaert, 2017, 294).

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A finales de la década de los años ochenta, y siguiendo el ejemplo del Reino Unido, el Gobierno holandés comenzó a explorar las características de las concesiones.

La coalición gubernamental, compuesta por el partido demócrata-cristiano y el partido liberal y dirigida por el primer ministro Ruud Lubbers (1986-1989), tomó las primeras iniciativas para implantar las concesiones. Junto a otras medidas, el sistema concesional debería mitigar los efectos de la crisis económica de la época. Copiando las prácticas del Reino Unido, donde ya se aplicaba la financiación privada de infraestructuras públicas, la coalición optó por soluciones similares en el acuerdo firmado (Kamerstuk 19 555, nr.
3)(Klijn, 2009). Como indican Koppenjan y De Jong (2017, 6), los primeros proyectos concesionales no fueron económicamente exitosos para el sector público. Aunque se construyeron las infraestructuras, el modelo financiero subyacente implicó un beneficio muy elevado para...

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