La responsabilidad medioambiental por daños a las aguas: la directiva 2004/35/CE y su incorporación en España
| Autor | Olga Serrano Paredes |
| Cargo del Autor | Abogada del Dpto. de Medio Ambiente (Garrigues) Universidad Carlos III |
| Páginas | 179-213 |
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La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (en adelante, LRMA), desarrollada parcialmente por el Real Decreto 2090/08, de 22 de diciembre (en adelante, RRMA), traspone al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención
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y reparación de daños medioambientales a la que traspone (en adelante, DRMA).
El anterior marco normativo tiene por objeto regular la responsabilidad administrativa de los operadores de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales. Recoge, así, medidas en un triple ámbito: prevención, evitación y reparación.
Dicha ley se aplica a los daños ambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran causados por hechos sucedidos con posterioridad al 30 de abril de 2007, entre los que se encuentran los relativos a las aguas.
En el presente estudio, dado el objeto de la ponencia, nos limitamos al aspecto reparador. Esto es, al análisis de la responsabilidad por daños, no estudiándose, excepto en aquellos casos que presente especial interés en relación con la reparación, otros aspectos como el preventivo1. Tampoco se estudian, pese al ámbito de aplicación mucho más amplio de la DRMA y la LRMA, los daños a otros recursos naturales como el suelo o las especies naturales.
A tal fin, se analiza en primer lugar el ámbito de aplicación temporal de esta normativa, toda vez que el momento temporal en que ocurriera el hecho o suceso capaz de producir el daño determinará la existencia del concreto régimen de reparación: sólo a los supuestos de contaminación sucedidos por hechos acaecidos con posterioridad al 30 de abril de 2007 se les aplicará en materia de reparación el nuevo régimen. Posteriormente, se estudian los prin-
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cipales elementos de dicha responsabilidad: régimen, sujeto, daños incluidos, plazo de prescripción y procedimiento, esencialmente. Se tratan así los principales aspectos relativas al nuevo régimen de responsabilidad ambiental.
De acuerdo con lo dispuesto en el apartado primero de la disposición transitoria única (en adelante, DTU) de la LRMA relativa a los daños anteriores a la entrada en vigor de la misma:
1. Esta Ley no se aplicará a los siguientes daños:
a) Los causados por una emisión, un suceso o un incidente producido antes del 30 de abril de 2007.
b) Los causados por una emisión, un suceso o un incidente que se haya producido después del 30 de abril de 2007, cuando éstos se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fecha
.
La LRMA, al igual que la DRMA2, parte del momento de causación del hecho que motivó el daño. Para ello toma como referencia el 30 de abril de 2007, fecha ésta anterior a la de la propia ley, que no es sino la fijada por la DRMA para su trasposición al ordenamiento jurídico interno, que se llevó a cabo en el caso español fuera de plazo3. Esto es, con carácter general, quedan
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fuera todos los daños causados por un hecho (emisión, suceso o incidente) ocurrido con anterioridad al 30 de abril de 2007; exclusión ésta que se amplia cuando aún tratándose de un hecho que sucedió con posterioridad, éste deriva de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fecha. Parece que con esta última la LRMA se está refiriendo a aquellos supuestos de clausura o cierre de una actividad. Piénsese en un vertedero clausurado de acuerdo con la normativa vigente4con anterioridad a esa fecha y en una contaminación de las aguas ocasionada por lixiviación con posterioridad al 30 de abril de 2007.
En igual sentido lo ha interpretado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE):
ha de deducirse de ello que la citada Directiva se aplicará a los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se hayan producido después del 30 de abril de 2007 cuando los referidos daños se deriven de actividades realizadas con posterioridad a dicha fecha o anteriormente pero que no hubiera concluido antes de la misma
5.
La fijación del 30 de abril de 2007, con carácter general, como fechareferente de producción del hecho, hace que de cara a determinar el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad por daños a las aguas, debamos distin-
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guir entre daños causados por hechos sucedidos con anterioridad o posterioridad a esa fecha. Y ello porque, con las precisiones que a continuación se comentan, el régimen contenido en la LRMA y el RRMA sólo será aplicable a los supuestos de contaminación ocasionados por hechos sucedidos con posterioridad a ese momento temporal.
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Daños causados por hechos ocurridos con anterioridad
al 30 de abril de 2007 y daños causados por hechos producidos con posterioridad, cuando éstos se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fechaDe acuerdo con el apartado segundo de la DTU de la LRMA:
La irretroactividad de esta Ley en los términos descritos en el apartado anterior no impedirá que se adopte cualquiera de las siguientes medidas:
a) Que se exija responsabilidad conforme a otras normas que resulten de aplicación.
b) Que se impongan medidas de prevención o de evitación de nuevos daños conforme a lo dispuesto en la misma.
c) Que se obligue a la reparación respecto a la parte de los daños no excluidos en el apartado 1
.
Esto es, la irretroactividad de la LRMA respecto al 30 de abril de 2007 no impide, por un lado, que se exija responsabilidad conforme a otras normas que resulten de aplicación y, por otro, que se impongan medidas de prevención o de evitación de nuevos daños conforme a lo dispuesto en la misma.
La referencia a la exigencia de responsabilidad conforme a otras normas que resulten de aplicación no hace sino confirmar que la reparación de los daños a las aguas excluidos por razón de su temporalidad de la LRMA se va a exigir, con carácter general, por las vías existentes hasta esa fecha, entre las que se incluyen, en lo que aquí interesa, el régimen contenido especialmente en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante, TRLA) y en el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (en adelante, RDPH), que en su artículo 323 habilita a la Administración, en uso de su facultad de autotutela ejecutiva, a que los infractores puedan ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior, con independencia de las sanciones que les sean impuestas6; obligación ésta de repa-
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ración que prescribe a los quince años, frente a los 30 años previstos en la LRMA.
A este respecto, la jurisprudencia ha considerado en ocasiones que la obligación de reparación de un daño a los bienes de dominio público hidráulico era independiente de la potestad sancionadora, de tal forma que no era necesaria la imposición de una sanción para la exigencia de la reparación del daño7, si bien se requería la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad civil extracontractual del art. 1902 del Código Civil8.
Por lo que a la posibilidad de adoptar medidas de prevención y evitación de nuevos daños se refiere, y aunque no son objeto de nuestro análisis aquí, nótese que, pese a que en materia de reparación la LRMA sólo se aplica a supuestos de daños ocasiones por hechos sucedidos con posterioridad al 30 de abril, no ocurre lo mismo en relación con las medidas de prevención y de evitación, que serán exigibles en todo caso9.
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Daños causados por hechos ocurridos con posterioridad al 30 de abril de 2007, siempre que éstos no se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fecha
Con respecto a estos daños ha de tenerse en cuenta, además de lo ya señalado, lo dispuesto en los apartados segundo y tercero de la Disposición Adicional Segunda de la LRMA. De acuerdo con la Disposición Adicional Segunda (en adelante, DA2ª) de la LRMA:
2. El Estado o las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán mantener o adoptar disposiciones más exigentes sobre la prevención, la evitación y la reparación de determinados daños medioambientales o en relación con determinadas actividades.
3. Esta Ley no impedirá la atribución de responsabilidades a sujetos distintos de los operadores, por aplicación de otras normas medioambientales10.
La DA 2ª permite, por un lado, el mantenimiento por el Estado y las Comunidades Autónomas de disposiciones más exigentes sobre la prevención, la evitación y la reparación de daños medioambientales y, por otro, la atribución de responsabilidades a sujetos distintos de los operadores, por aplicación de otras normas medioambientales11.
De acuerdo con lo anterior, será necesario llevar a cabo, ante supuestos de daños a las aguas producidos por hechos acontecidos con posterioridad al 30 de abril de 2007, un análisis comparado previo entre la LRMA y el RRMA, por un lado y, la normativa existente en materia de aguas, por otro, con objeto de determinar cual de los regímenes, responsabilidad ambiental o aguas, es más exigente12.
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A este respecto se comenta aquí únicamente el régimen previsto en la normativa de responsabilidad ambiental por daños ocasionados por hechos sucedidos con posterioridad a esa fecha.
Finalmente, para los casos en los que los daños hayan sido causados por una pluralidad de operadores, el art. 11 LRMA establece que cuando se pruebe su participación en la causación del daño o de la amenaza inminente de causarlo, la responsabilidad será mancomunada, a no ser que por ley especial que resulte...
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