Otras medidas de protección de la legalidad urbanística
| Autor | Antonio Carceller Fernández |
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MEDIDAS A ADOPTAR EN EL SUPUESTO DE OBRAS TERMINADAS SIN LICENCIA 0 SIN AJUSTARSE A SUS DETERMINACIONES
Las posibilidades de reacción de la Administración ante las obras realizadas sin licencia o contraviniendo las condiciones señaladas no se limitan al periodo de ejecución de las mismas, como ocurría bajo el imperio de la LS de 1956, sino que se extienden en el tiempo durante los cuatro años siguientes a la total terminación de dichas obras (Ref.).
El supuesto al que nos referimos está hoy regulado en el artículo 249 - que es legislación básica, según la disposición final única - 1 - de la vigente LS.
El citado precepto legal establece lo siguiente:
1. Si se hubiere concluido una edificación sin licencia, el Ayuntamiento, dentro del plazo de cuatro años a contar de la total terminación de las obras, adoptará, previa la tramitación del oportuno expediente, alguno de los acuerdos siguientes:
a) Si la edificación fuere conforme con el planeamiento, se requerirá al interesado para que en el plazo que establezca la legislación aplicable o, en su defecto, en el de dos meses, solicite la oportuna licencia. Esta deberá otorgarse si se hubiera ya adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico. En otro caso, la licencia quedará condicionada a que, en el plazo que se fije, se cumpla o se garantice el deber de urbanizar y se abone, en su caso, el aprovechamiento materializado en exceso sobre el susceptible de apropiación, por su valor urbanístico.
Procederá la expropiación o venta forzosa del terreno con la edificación, en los casos en que no se solicite la licencia o se incumplan las referidas condiciones.
b) Si la edificación fuera disconforme con el planeamiento, se dispondrá su demolición.
Procederá la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno cuando al tiempo de su terminación no se hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico o hubiera transcurrido el plazo para solicitar la licencia. En otro caso, habrá de solicitarse en el plazo que se señale.
2. Si se hubiere concluido una edificación contraviniendo las condiciones señaladas en la licencia u orden de ejecución, el Ayuntamiento, dentro del plazo de cuatro años, previa tramitación del oportuno expediente, requerirá al interesado para que ajuste la edificación a la licencia u orden de ejecución o en caso de ser conforme con la legislación urbanística aplicable, solicite la oportuna licencia en el plazo que establezca la legislación aplicable o, en su defecto, en el de dos meses. Desatendido el requerimiento se dispondrá la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno correspondiente y las obras realizadas, de conformidad con la licencia u orden de ejecución que puedan mantenerse, deduciéndose del justiprecio los costes de las demoliciones precisas
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El transcrito precepto legal ha sustituido al artículo 185 de la LS de 1976. Ahora los acuerdos sólo pueden ser adoptados por el Ayuntamiento (no por el Gobernador civil, y sólo por la Comunidad Autónoma en el caso de subrogación; regulado en el artículo 252). Los requerimientos se han de dirigir al interesado; la legislación anterior hacía referencia «al promotor de las obras o a sus causahabientes». El nuevo artículo 249 habla de conformidad o disconformidad con el planeamiento vigente (no con la ordenación vigente, a la que se refiere el artículo 248 - párrafo 1 - o con la legislación urbanística aplicable - párrafo 2 - ; pero a estas distinciones entendemos que no ha de dárseles un diferente valor). Son nuevos, porque traen su origen de la Ley 8/1990, de 25 de julio, la incorporación del concepto de «adquisición del derecho al aprovechamiento urbanístico» y las consecuencias de aplicación de la expropiación forzosa o de sujeción al régimen de venta forzosa. Se exige la - previa tramitación del oportuno expediente, de la que antes no se hablaba. Los acuerdos se han de adoptar en el plazo de cuatro años; aunque la LS de 1976 preveía un plazo de un año, este plazo ya había sido elevado a cuatro por el artículo 9 del Real Decreto - ley 16/1981, de 16 de octubre. Finalmente, como ya hemos subrayado en otra ocasión al comentar el artículo 248, también aquí a la legislación autonómica sólo se la deja margen para fijar el plazo para cumplir los requerimientos previstos.
Respecto al problema de cuándo ha de entenderse totalmente terminado un edificio, la doctrina sostuvo el parecer de que la expresión legal estaba exigiendo que el edificio estuviera en condiciones de ocuparse sin necesidad de obra complementaria de ningún tipo. La cuestión apareció resuelta en el artículo 32 del RDURb, que no ha sido derogado en la tabla de vigencias aprobada por el Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, y que dice así:
A los efectos del presente Reglamento, se considera que unas obras amparadas por licencia están totalmente terminadas:
a) Cuando sean de nueva planta, a partir de la fecha de expedición del certificado final de obras, suscrito por el facultativo o facultativos competentes, y a falta de este documento, desde la fecha de notificación de la licencia de ocupación o de la cédula de habitabilidad.
b) En los demás casos, a partir de la expedición del certificado final de obras en las condiciones del apartado anterior o, a falta de éste, desde que el titular de la licencia comunique al Ayuntamiento la finalización de las obras.
En defecto de los citados documentos, se tomará a todos los efectos como fecha de terminación la que resulte de cualquier comprobación de esta situación por parte de la Administración municipal
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La jurisprudencia ha declarado que los artículos 184 y 185 (hoy 248 y 249) responden a supuestos de hecho diferentes en su dimensión temporal de suerte que las potestades administrativas en ellos previstas son de actuación sucesiva: durante las obras , mientras dura su realización, se aplica el artículo 184, pues sólo entonces existen posibilidades reales de una «suspensión» de aquéllas, siendo de añadir que el articulo 185 despliega su virtualidad a partir del momento de la total terminación de las obras (STS 5 febrero 1990). -
La parte actora - dice la STS de 1. julio 1985 - únicamente hace valer como motivo de impugnación la prescripción por el transcurso de un año, refiriéndose al artículo 230 de la LS de 1976 (aumentado, como es sabido, a cuatro por el artículo 9 del Real Decreto - ley 16/1981, de 16 de octubre), precepto en modo alguno aplicable al caso de autos (cuerpo volado que se proyecta sobre terreno calificado como zona verde), donde no se trata de imponer una sanción como consecuencia de una infracción urbanística, sino de restablecer la legalidad urbanística mediante la eliminación de lo actuado ilegalmente, a lo que hay que añadir que en todo caso ni el indicado plazo de prescripción ni el señalado en el artículo 185.1 (de la LS de 1976) opera cuando se trata de actos de edificación o uso del suelo realizados sobre terrenos calificados como zonas verdes o espacios libres
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Una reiterada jurisprudencia - recuerda la STS de 16 de marzo de 1991 - viene poniendo de relieve que la carga de la prueba de los datos de hecho que justifican el transcurso del plazo previsto (en el artículo 185 LS 1976 - ahora 249 -) ha de ser soportado por quien invoca dicho transcurso en apoyo de su posición - así SS. de 14 de mayo y 10 de julio de 1990 -: el principio de la buena fe en su vertiente procesal - artículo 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - impide que el que crea una situación de ¡legalidad pueda obtener ventajas de las dificultades probatorias originadas por esa ¡legalidad. Añade también esta sentencia que la acción pública legitima para instar no sólo una resolución sino también su ejecución que podrá recabarse del Municipio independientemente del órgano que en cada momento esté habilitado para llevarla a acabo - SS. de 26 de diciembre de 1988, 16 de julio y 16 de octubre de 1990, etc. -, ejecución la mencionada que sin duda puede instarse y obtenerse en la vía contencioso - administrativa - artículo 106.1 de la Constitución -
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ORDEN DE CESACION INMEDIATA DE LA ACTIVIDAD
La LS de 1976 regulaba esta medida de protección de la legalidad urbanística en su artículo 184 conjuntamente con la suspensión de las obras de edificación; por eso hablaba de suspensión de los actos de edificación y uso del suelo. Con acierto la -,., ¡gente LS separa estas medidas y en su artículo 250 - que no es básico, sino supletorio -, bajo la rúbrica «Otros actos sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones» - no ciertamente muy idónea, establece lo siguiente:
Cuando algún acto distinto de los regulados en el artículo anterior - es decir, que no sea de edificación - y precisado de licencia se realizase sin ésta - supuesto análogo al del artículo 248.1 - o en contra de sus determinaciones - aquí la analogía se da con el supuesto del artículo 248.2 -, el órgano municipal competente dispondrá la cesación inmediata de dicho acto, debiendo el interesado solicitar licencia o ajustar su actividad a la ya concedida en el plazo que establezca la legislación aplicable o, en defecto, en el de dos meses.
En defecto de solicitud de licencia o cuando ésta no pueda concederse por disconformidad con la ordenación vigente - aquí la Ley vuelve a hablar de ordenación y no de planeamiento o legislación vigente -, se procederá a impedir definitivamente dicha actividad y, en su caso, a ordenar la reposición de los bienes afectados al estado anterior al incumplimiento de aquélla
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¿Cuáles pueden ser los actos distintos de los de edificación a los que se refiere el artículo 250? Serán, en primer lugar, los de parcelación urbanística, comprendidos en la enunciación de actos sujetos a licencia que hace el artículo 242 de la LS (Ref.). Serán también actos comprendidos en el precepto que comentamos la primera utilización de los edificios, la modificación del uso de los mismos, el uso del suelo sobre las edificaciones e instalaciones de todas clases...
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