Comentarios prácticos a la Ley 7/97, de medidas liberalizadoras en materia de suelo, tras la STC sobre la Ls92
| Autor | Enrique Porto Rey |
| Cargo | Dr. Arquitecto |
-
INTRODUCCION
1.1. PANORAMA LEGISLATIVO URBANISTICO ACTUAL
En los últimos años se ha producido una aceleración histórica en la promulgación de normas jurídicas relativas al suelo y al urbanismo, tanto por parte del Estado como por las Comunidades Autónomas. Limitada la referencia a la normativa emanada del Estado o relativa a ella, se pueden citar las siguientes:
- Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. (En adelante, LS90).
- Real Decreto-Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Texto articulado afectado ahora por la STC. (En adelante, LS92).
- Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, por el que se aprueba la Tabla de Vigencias de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística, Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y de Reparcelaciones.
- Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, y la Corrección de errores, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales. Convalidado por Resolución del Congreso de los Diputados de 20 de junio de 1996 (BOE de 26 de junio). En adelante, RD-L 5/96.
- Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales (BOE núm. 90 de fecha 15 de abril de 1997). En adelante, Ley 7/97.
- Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo de 1997. En adelante, STC.
La LS92 había derogado a la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346, de 9 de abril de 1976 (en adelante, LS76), así como los RD-L 3/1980 y 16/1981, por lo que como consecuencia de la anulación por la STC de la Disposición derogatoria de la LS92 han entrado en vigor los preceptos de tales normas jurídicas que no se opongan a lo que queda vigente de la LS92, tras la STC. (En adelante, en este trabajo, a los artículos que quedan vigentes de la LS92 más los supletorios revivificados de la LS76 se denominará Ley del Suelo).
1.2. LA LEY 7/97
El Estado, a través del RD-L 5/96, pretendió, entre otros fines y según reza en su Exposición de Motivos, imponer unas primeras medidas que ayudasen a incrementar la oferta de suelo con la finalidad de abaratar el suelo disponible.
Las Cortes Generales, al convalidar el RD-L 5/96, acordaron tramitarlo como Proyecto de Ley, dando lugar a la proveniente, Ley 7/1997, cuya sección sobre el suelo ahora se comenta.
En el Texto de la Ley 7/97 no se prevé su refundición con la LS92, ni se establece una tabla de vigencias de la LS92 ni de los Reglamentos, ni siquiera dispone de una tabla de derogaciones, sino de una simple Disposición derogatoria, por lo que como se deduce de la Exposición de Motivos el RD-L 5/96 y la Ley 7/97 no son más que una primera medida urgente y provisional que va a dar paso a una nueva Ley del Suelo sobre el Régimen Jurídico del Suelo a la que ha de seguir la imprescindible legislación urbanística de las Comunidades Autónomas para que se evite así la inseguridad jurídica que crearon primero el RD-L 5/96, luego la Ley 7/97 y ahora la STC.
La brevedad de la sección del suelo de la Ley 7/97 (cuatro artículos, una Disposición transitoria, otra derogatoria y otra final) exige que, para su aplicación, deba incardinarse en el texto de la LS92 muy mermado tras la STC, complejo, con numerosas interrelaciones entre sus partes y entre éstas y las leyes autonómicas y con la STC, y, en general, con el ordenamiento jurídico. De su incardinación resulta una normativa que debe ser integrada e interpretada, para cada supuesto de aplicación, por el operador urbanístico actuante, conforme las técnicas de su propia disciplina, lo que constituye actualmente un verdadero reto para los urbanistas, sean técnicos o juristas, y para los ciudadanos en su obligado cumplimiento.
1.3. LA VIGENCIA DE LA LEY 7/97 TRAS LA STC
La Ley 7/97 se aprobó por las Cortes Generales el día 20 de febrero, cuando aún no se conocía la STC. Fue publicada en el BOE del día 15 de abril de 1997 y entró en vigor al día siguiente (Disposición final tercera).
La STC reduce en gran medida las que se creían competencias legislativas del Estado en materia de urbanismo, de forma que de manera breve, sencilla y simplificada algunas de las consecuencias de los argumentos de la STC se pueden resumir en:
-
En materia urbanística el Estado carece de competencia para legislar, aunque sea con carácter supletorio, puesto que es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.
-
Al carecer el Estado de competencia para legislar en materia de urbanismo, también carece de competencia para derogar leyes urbanísticas existentes, competencia que la detentan en exclusiva las Comunidades Autónomas.
-
El Estado tiene competencias para legislar con carácter básico y pleno en cuanto a la valoración y al régimen jurídico básico de la propiedad del suelo, pero en lo que se refiere a algunos preceptos de la LS92 ha hecho mal uso de este derecho al haber legislado con:
- Demasiada «densidad normativa» estableciendo porcentajes fijos y únicos en lugar de mínimos de forma, que agotan el tema de manera exhaustiva e impiden ejercer, a las Comunidades Autónomas, el derecho concurrente o compartido que tienen para complementar o desarrollar la norma básica emanada del Estado y establecer el aprovechamiento utilizando las técnicas de las áreas de reparto y los aprovechamientos tipo que por considerarlas el Tribunal Constitucional técnicas urbanísticas, son de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.
Pues bien, las mismas técnicas empleadas por el Estado en la LS92 y declaradas inconstitucionales han sido utilizadas por el RD-L 5/96, sin que haya sido impugnado ante el Tribunal Constitucional por Comunidad Autónoma alguna, como lo reconoce el propio Tribunal Constitucional en la STC, lo mismo que reconoce su efecto derogatorio de la LS92, Fundamentos Jurídicos 3 y 15.b). Por tanto, el RD-L 5/96 está vigente en todo lo que no se oponga a la Ley 7/97, por no haber sido derogado específicamente por ésta. Sin embargo, la Ley 7/97 ha operado la sustitución de los preceptos de igual contenido del RD-L 5/96 (cuya vigencia duplicada a nada conduce) y ha derogado expresamente, si se entienden opuestos a ella, parte del número uno y el tres del artículo 2 del RD-L 5/96.
Las mismas técnicas de la LS92, declaradas no constitucionales, las utiliza la Ley 7/97, puesto que incide en:
-
Preceptos de carácter supletorio (artículos 1, 3 y Disposición transitoria).
-
La Disposición derogatoria que afecta a normas legales del carácter que sean, que se opongan a lo previsto en la Ley 7/97.
-
El artículo, 2 que es de carácter básico pero utiliza la técnica de establecer porcentajes únicos en lugar de mínimos (de mucha densidad normativa) que no permiten a las Comunidades Autónomas ejercer su derecho de complementación y desarrollo de los preceptos y por basarse en técnicas urbanísticas en cuyo establecimiento no tiene competencia el Estado (áreas de reparto y aprovechamientos tipo).
Es probable que impugnada la Ley 7/97 ante el Tribunal Constitucional, éste declare su inconstitucionalidad, pero hasta tanto esto no ocurra se supone está vigente por analogía con lo argumentado por la STC en sus Fundamentos Jurídicos 3 y 15.b) a propósito del RD-L 5/96 y ha de ser aplicada sin perjuicio de las dudas doctrinales que puedan teorizarse (véanse los epígrafes 7.1 y 7.7 de este trabajo) y se ha de aplicar mientras el órgano competente del Estado no la derogue, anule, sustituya o suspenda su efectividad, aunque los actos derivados de su aplicación puedan ser recurridos con bastante probabilidad de éxito por basarse en una Ley presuntamente inconstitucional.
1.4. OBJETO DEL TRABAJO
La Ley 7/97 recoge el mismo contenido que los artículos 1, 4 y Disposición transitoria del RD-L 5/96, e incide en su antecedente introduciendo modificaciones en su artículo 2 y adiciones en su artículo 3.
En este trabajo se va a comentar desde la perspectiva de su aplicación práctica cada uno de los preceptos de la Ley 7/97, comparándolo con el correspondiente del RD-L 5/96 y viendo la posible afección de la STC. En el desarrollo de la exposición se va a seguir el mismo orden de sus artículos (coincidente en ambas normas), haciendo a los modificados y complementados las observaciones críticas que se juzgan oportunas. Todo ello con el fin de facilitar pautas de trabajo a los operadores urbanos y técnicos en el, probablemente, efímero período de tiempo en el que esté vigente.
-
-
ARTICULO 1
La Ley 7/97 establece en su artículo 1, denominado «Supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado»:
Uno. Queda suprimida la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado establecida en el Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, refundiéndose ambas clases de suelo, denominándose (Ref.) suelo urbanizable.
Dos. Constituirán el suelo urbanizable los terrenos a los que el planeamiento general declare adecuados para ser urbanizados.
Tres. Para el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable serán de aplicación las disposiciones contenidas en el Real Decreto Legislativo 1/1992 para (el) (Ref.) suelo urbanizable programado
(Ref.).
2.1. SUBSISTENCIA DEL PRECEPTO
Conserva la Ley 7/97 la misma redacción que el RD-L 5/96. En el supuesto de ser juzgada su constitucionalidad probablemente el Tribunal Constitucional lo anularía por carecer el Estado de competencia para legislar con carácter supletorio en materia de urbanismo. Ello no obstante, actualmente está vigente, y aún podría considerarse ajustado a la STC como refrendo expreso del artículo 9.1 de la LS92, básico y subsistente, que reconoce una sola clase de suelo urbanizable que es, precisamente, lo único que puede hacer el Estado, pues como dice el Fundamento Jurídico 15.b) de la STC, al declarar nulo el artículo 11.4 de la LS92, las categorías mismas del suelo...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba