Artículo 158: Mecanismos de redistribucion de las comunidades autonomas
| Autor | José Luis Lampreave Pérez; Patricia Lempreave |
| Cargo del Autor | Catedrático de Hacienda Pública y Economía Política; Abogado |
| Páginas | 549-558 |
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Uno de los principios intrínsecos en las facultades del Estado radica en el Principio de solidaridad que la Constitución Española invoca repetidas veces y que en definitiva no es sino un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades y regiones que lo integran y la indisoluble unidad de la Nación Española.
La autonomía financiera y la solidaridad interterritorial son los dos pilares constitucionales básicos que han de inspirar cualquier modelo de financiación de las Comunidades Autónomas.
Tal es su importancia que puede afirmarse que sin autonomía financiera no hay autonomía política y sin solidaridad interterritorial no es viable el Estado Autonómico.
El Principio de solidaridad es aludido a lo largo de todo el texto constitucioPage 550nal:
- El artículo 2 de la Constitución reconoce y garantiza los derechos de autonomía, aunque también reconoce y garantiza la solidaridad entre todas las regiones.
- El principio de solidaridad también viene recogido en el artículo 138.1 de la
Constitución, ofreciéndose la solidaridad como un elemento básico que configura el Estado.
- El artículo 156, y más concretamente el artículo 158.2 de la Constitución, determinan la constitución de un instrumento operativo (un Fondo de Compensación) con el objetivo de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales, pasando de la declaración teórica del artículo 138 a la concreción práctica.
Por tanto, la salvaguarda del principio de solidaridad se encomienda al Estado, el cual ha de velar por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.
Tampoco faltan referencias a tal principio en los Estatutos, por ejemplo:
- El Estatuto Catalán (L.O. 4/1979, de 18 de diciembre) es definido el Principio de solidaridad, en su preámbulo, como garantía de la auténtica unidad de los pueblos de España, con un contenido en material muy concreto, desde el momento en que ha de servir para determinar la participación de la Generalitat en los impuestos estatales [art. 45.1.c)].
- El Estatuto de Autonomía del País Vasco (L.O. 3/1979, de 18 de diciembre) invoca el Principio de solidaridad para el régimen de los conciertos como un sistema foral tradicional donde se regulan las relaciones de orden tributario con el Estado (art. 41).
La solidaridad interterritorial debe garantizarse por la propia dinámica de los ingresos y gastos públicos a nivel estatal y su distinta incidencia en las diferentes Comunidades.
La teoría ortodoxa del federalismo fiscal y de la propia Hacienda Pública asigna claramente al Gobierno la función de redistribución que debe entenderse como un objetivo prioritariamente de tipo general y no territorial.
De todos formas, ello no impide diseñar algún instrumento explícito de solidaridad, siempre que se tenga en cuenta que ésta consiste en mejorar la situación de los territorios más deprimidos y no la de empeorar la de los más desarrollados.
Los datos disponibles para España y otros países indican que las políticas de gasto orientadas a fines redistributivos de índole personal resultan más eficaces para reducir las desigualdades.
Desde un enfoque de equidad o justicia distributiva, la prioridad del Estado consiste en reducir la desigualdad entre los individuos, por tanto, la materialización del Principio de solidaridad debería de ser una superposición de cuatro políticas:
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La redistribución de la renta personal.
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La redistribución territorial a través del gasto público general de la AdminisPage 551tración central.
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La activación de los mecanismos previstos a nivel constitucional y legal.
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La concreción de fondos estructurales nutridos con recursos europeos.
Un análisis económico del artículo 158 de la Constitución nos llevaría a la conclusión de que la descentralización territorial se funda en la mayor capacidad de los Gobiernos locales para adecuar la oferta pública de bienes y servicios a las concretas preferencias y necesidades de sus ciudadanos, ya que en cada una de las jurisdicciones locales existen unas preferencias y necesidades que no coinciden con el resto de las jurisdicciones.
Por lo tanto, desde nuestro punto de vista no tendría ningún sentido la pretensión de maximizar la descentralización a nivel general, y es en este sentido donde el artículo 156 regula una modalidad de asignación presupuestaria y un Fondo de Compensación Interterritorial.
En relación con los denominados instrumentos de solidaridad interterritorial el Fondo de Compensación Interterritorial y las asignaciones para nivelación de servicios, recogidos en el artículo 158.1 y 2 de la Constitución, lamentablemente no han cumplido debidamente sus funciones, quedando, pues, pendiente su reforma.
El artículo 15 de la L.O.F.C.A. 8/1980 dispone que el Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos:
-Cuando una Comunidad Autónoma, con la utilización de los recursos financieros procedentes de la cesión de tributos y de los porcentajes de participación en los tributos del Estado, no pudiera asegurar un nivel mínimo fundamental, se establecerá a través de los Presupuestos Generales del Estado una asignación complementaria cuya finalidad será la de garantizar el nivel de dicha prestación en los términos que señala el artículo 158.1 de la Constitución.
Cada Comunidad Autónoma deberá dar cuenta anualmente a las Cortes Generales de la utilización de las citadas asignaciones."
A modo de ejemplo, el artículo 53.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (L.O. 3/1983, de 25 de febrero) recoge las asignaciones complementarias como otros recursos que constituyen la Hacienda de la Comunidad de Madrid.
El objetivo de una asignación de nivelación se determina en conseguir que la prestación de los servicios fundamentales alcance un nivel mínimo en todo el territorio nacional, por lo que dichas asignaciones deberían perder el carácter esporádico y convertirse en subvenciones de igualación fiscal.
Parece, pues, decir que la cifra asignada en los Presupuestos Generales ha de garantizar la prestación de tales servicios en nivel mínimo, no siendo posible una distribución de renta y riqueza concreta sin tener en cuenta el conjunto de bienes y servicios y sus beneficiarios.
Sin embargo, existe una carencia en cuanto a definición de conceptos, ya que Page 552 no se conceptúa la diferencia entre servicios fundamentales y no fundamentales.
La L.O.F.C.A., en su artículo 15, regula con más precisión las asignaciones de nivelación, refiriéndose a las asignaciones presupuestarias como...
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