Mecanismos para la prevención de la trampa de la pobreza en los modelos de garantía de rentas.

AutorZalakain Hernández, Joseba
CargoMONOGR

Sumario. 1. Bajos salarios, trampa de la pobreza y modelos de garantía de rentas. 2. Definiciones, metodología y estructura del artículo. 3. La regulación de los estímulos al empleo en los sistemas de garantía de ingresos en España. 4. Análisis del impacto de cinco modelos de garantía de rentas sobre la trampa de la pobreza. 4.1. Cuantía de la prestación. 4.2. Ingresos disponibles. 4.3. Ratio de incremento de los ingresos totales. 4.4. Imposición marginal. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía

[en] Mechanisms for the prevention of poverty trap in minimum income benefits

  1. Bajos salarios, trampa de la pobreza y modelos de garantía de rentas

    Tanto desde el punto de vista organizativo como conceptual, uno de los aspectos más relevantes en relación a la definición de las rentas garantizadas--y uno de los que más ha evolucionado con la nueva 'generación' de rentas garantizadas desarrollado en las diversas CCAA en los últimos años--se refiere a la consideración de los ingresos por trabajo a la hora de computar los ingresos propios de la unidad familiar y, por tanto, de determinar el derecho a la percepción de la prestación y la cuantía de la misma. La importancia del tratamiento diferencial de los ingresos laborales se justifica por dos razones: por una parte, el incremento de la pobreza en el empleo y la creciente demanda de este tipo de prestaciones por parte de personas ocupadas (aunque sea de forma discontinua o parcial) en el mercado de trabajo; por otra, el efecto de desincentivo al empleo--conocido como trampa de la pobreza--que, dado el carácter complementario y diferencial de la prestación de garantía de ingresos, supone que la prestación concedida se reduzca de forma directamente proporcional a los ingresos laborales obtenidos.

    Efectivamente, como ha explicado Noguera (Noguera, 2019:47), uno de los problemas de muchas rentas mínimas ha residido en la exclusión de los hogares con ingresos por empleo, por considerarse que la suficiencia de sus rentas debería estar ya asegurada por las regulaciones laborales como el SMI. Sin embargo, en un mercado de trabajo crecientemente irregular, fragmentado y precarizado, este es un supuesto cada vez más arriesgado. Numerosos trabajadores tienen ingresos laborales (por cuenta propia o ajena) que, en cómputo anual o incluso mensual, son inferiores al SMI, esporádicos, estacionales, provenientes de empleo a tiempo parcial o de la economía sumergida, etcétera. Su exclusión de los programas de rentas mínimas conduce a situaciones de desprotección y de desincentivo para el empleo en ciertos colectivos poco cualificados. Por esta razón, cada vez más programas de rentas mínimas, aunque aún de forma restrictiva, admiten esta compatibilidad, siempre que los ingresos por trabajo no superen un determinado umbral o duración.

    En estrecha conexión con los mecanismos diseñados para hacer más atractiva la incorporación de las personas perceptoras de prestaciones de garantía de ingresos a empleos de bajos salarios, y/o más fácilmente compatible la prestación y el salario, se han desarrollado en diversos países complementos salariales para trabajadores de bajos salarios que, en otras circunstancias, no tendrían acceso a las prestaciones de garantía de ingresos. De hecho, para Ayala y Paniagua (Ayala y Paniagua, 2019:147), una de las propuestas que más protagonismo está teniendo en el debate sobre cómo garantizar una renta a toda la sociedad es la de asignar algún tipo de complemento a los salarios. El objetivo principal de estos complementos es incrementar la renta disponible de sus perceptores creando incentivos para aumentar el número de horas trabajadas. La revisión del funcionamiento y efectos de este tipo de prestaciones realizada por los autores pone de manifiesto que en determinadas condiciones estos complementos pueden producir efectos netos positivos sobre la participación laboral y una reducción de la incidencia de la pobreza. Sin embargo, advierten estos autores, hacer descansar el grueso de la protección social en los complementos salariales, o desarrollarlos sin conexión con otras prestaciones, puede reducir la capacidad redistributiva del sistema.

    En ese contexto, la extensión de estos estímulos al empleo y/o complementos salariales avanza, aunque con dificultades, en el Estado español, a diferencia de otros países europeos, donde su extensión ha sido mucho más rápida y decidida (Zalakain, 2014). No debe olvidarse, por otra parte, que el Decreto Ley que regula el Ingreso Mínimo Vital (IMV) establece en su artículo 8.4 que "con el fin de que la percepción del ingreso mínimo vital no desincentive la participación en el mercado laboral, la percepción del ingreso mínimo vital será compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaría individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia en los términos y con los límites que reglamentariamente se establezcan. En estos casos--añade la norma--se establecerán las condiciones en las que la superación en un ejercicio de los límites de rentas establecidos no suponga la pérdida del derecho a la percepción del ingreso mínimo vital en el ejercicio siguiente".

    Al objeto de contribuir al diseño de los mecanismos que permiten prevenir esta trampa de la pobreza en los sistemas de garantía de ingresos del Estado español, el objetivo de este artículo es doble:

    --por una parte, se analiza el tratamiento que actualmente se da en los sistemas autonómicos de rentas mínimas a los ingresos laborales y, en ese sentido, los mecanismos que existen en esos sistemas para prevenir y abordar la señalada trampa de la pobreza, incentivar el acceso al empleo de los perceptores de prestaciones de garantía de ingresos e incrementar sus ingresos disponibles.

    --por otra, el artículo compara el diseño específico de cinco prestaciones--algunas de ellas vigentes y otras propuestas, pero no aplicadas--en lo que se refiere a las cuantías garantizadas a las personas que perciben ingresos salariales, los ingresos disponibles que garantizan y la tasa de imposición marginal que aplican. Las prestaciones analizadas son la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) del País Vasco, la Renta Garantizada de la Comunidad Foral Navarra, el modelo francés conformado por el Revenu de Solidarité Active (RSA) y la Prime d'Activité (PA), la propuesta de Renta Básica realizada en 2013 por Arcarons et al. para Gipuzkoa, y la propuesta de Prestación de Suficiencia de Ingresos (PSI) planteada por Podemos en el Congreso de los Diputados en 2019.

    El análisis de ambas cuestiones--el diseño de las rentas mínimas autonómicas y su compatibilidad con los ingresos laborales, por una parte, y la comparación del impacto de cinco prestaciones concretas en lo que a la prevención de la trampa de la pobreza se refiere, por otra--aporta información de interés, tanto en lo que se refiere a la reconfiguración de las prestaciones de garantía de ingresos de ámbito autonómico como al diseño de los mecanismos de compatibilización con las rentas salariales previstas en la normativa que regula el Ingreso Mínimo Vital (IMV). En ese sentido, el análisis conjunto de ambas cuestiones permite tanto valorar las opciones que se han aplicado en relación al diseño de estos mecanismos en España como conocer el impacto que en términos de reducción de la trampa de la pobreza tienen las prestaciones que, de forma más decidida, han avanzado en esa línea, así como impulsar el debate técnico y político sobre esta cuestión.

  2. Definiciones, metodología y estructura del artículo

    Como se ha señalado, el análisis realizado se centra en los mecanismos que se han aplicado en diversas prestaciones de garantía de ingresos para prevenir la trampa de la pobreza y abordar el fenómeno de pobreza laboral.

    Se utilizan en este artículo los términos de rentas mínimas y rentas garantizadas, y se hace referencia también a la Renta Básica y a los complementos salariales. Aunque las diferencias entre las realidades que definen estos términos no son siempre categóricas, se trata de cuatro modelos de garantía de rentas determinados por el grado de focalización o condicionalidad--económica y de comportamiento--de cada uno de ellos. La primera variable tiene que ver con el grado de focalización o condicionalidad en función de la renta, y, típicamente, con si las prestaciones económicas deben estar más o menos focalizadas hacia la población con rentas bajas o inferiores al umbral de la pobreza; cuanto más lo estén, más exigentes o fuertes son las condiciones de renta que deben cumplirse para ser beneficiario. La segunda variable se refiere al grado de condicionalidad conductual, típicamente centrada en la conducta laboral pasada, presente o futura. Cruzando estas dos variables, y asumiendo alguna distinción categórica entre condiciones más fuertes y más débiles, podemos obtener una sencilla clasificación de programas de garantía de rentas que arroja cuatro tipos básicos: rentas mínimas de inserción y subsidios asistenciales, rentas garantizadas y pensiones no contributivas, complementos salariales y la Renta Básica incondicional y universal, que no frente a las otras opciones no aplicaría ni condiciones de renta ni de conducta (Noguera, 2014: 5).

    Esta tipología puede, en cualquier caso, en la práctica, arrojar combinaciones o graduaciones intermedias que no responden plenamente a las categorías previamente señaladas. Algunas prestaciones, por ejemplo, pueden funcionar al mismo tiempo como complemento salarial y como renta mínima o garantizada, e/o incorporar mecanismos que estimulan el acceso al empleo de las personas perceptoras--como veremos más adelante, generalmente no teniendo en cuenta para el cálculo de la prestación una parte de los ingresos salariales obtenidos--, sin que puede hablarse stricto sensu de complementos salariales.

    En todo caso, en este artículo se utilizará de forma genérica el término de rentas garantizadas para hacer referencia al conjunto de...

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