El libre acceso a las actividades de servicios y su aplicación en el ámbito de las actividades clasificadas. Estudio del comportamiento normativo de las comunidades autónomas
| Autor | Anna Pallarès Serrano |
| Cargo | Profesora contratada doctora. Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1-65 |
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Desde el principio, en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, la Directiva de Servicios2), se deja muy claro que la liberalización de las actividades de servicios3se ha de hacer promoviendo, entre otras cuestiones, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente4. De manera que lo que se pretende con la regulación de la Directiva es conseguir el equilibrio entre la consecución del mercado interior de los servicios y la preservación de una serie de valores y conquistas sociales y ambientales de interés general5. Tomando en consideración este punto de partida, en este trabajo vamos a analizar el marco jurídico para materializar y articular este propósito y, principalmente, las repercusiones y consecuencias que la consecución de este cometido ha tenido en el ámbito de las
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actividades potencialmente lesivas para el medio ambiente; en definitiva, en el ámbito de las actividades que tradicionalmente se han denominado clasificadas. Es decir, vamos a estudiar cómo se ordena la libertad de establecimiento y de prestación de servicios en el mercado interior teniendo en cuenta la necesidad de conseguir un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente y, en concreto, cómo está afectando esta regulación a la ordenación de las actividades que pueden afectar al medio ambiente. Este ámbito de estudio es importante, sobre todo si tenemos en cuenta que nuestro legislador, al transponer la Directiva de Servicios, ha ido más allá de sus exigencias y ha incluido, dentro de las actividades que han de seguir este régimen liberalizador, a las actividades de fabricación de bienes, a las actividades industriales, que pueden tener una incidencia ambiental considerable.
Esta necesidad de conciliar ambos objetivos ha significado, por una parte, el establecimiento de una serie de reglas que pretenden eliminar las trabas y las barreras en el mercado interior de servicios y que ordenan, con carácter general, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, y, por otra, la disposición de la posibilidad de excepcionar estas normas siempre que concurran una serie de razones imperiosas de interés general, entre las que se encuentran, entre otras, la salud pública y la protección del medio ambiente y del entorno urbano6, y que estas excepciones no sean discriminatorias y que respeten el principio de proporcionalidad7.
Pasamos a mencionar y describir brevemente los postulados generales que han de ordenar la libertad de establecimiento y de prestación de servicios dentro de la Unión Europea, en general, y en el territorio del Estado español, en particular8:
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- Se determina que no se puede exigir, al que quiera ejercer una actividad de servicios, el régimen de autorización, a no ser que concurran las siguientes condiciones: que el régimen de autorización no sea discriminatorio para el prestador en función de la nacionalidad o de que el establecimiento o el domicilio social se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente, que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general y que el objetivo que se persiga con la autorización no se pueda conseguir mediante una medida menos restrictiva porque el control a posteriori tendría lugar demasiado tarde para ser realmente eficaz9. Esto significa que, con carácter general, el ejercicio de una actividad de servicios se vehiculará a través de mecanismos menos onerosos como la comunicación previa10o la declaración responsable11.
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- En relación con el régimen de autorización, se establece, con carácter general:
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El silencio administrativo positivo desde el momento que se indica que, a falta de respuesta en el plazo determinado, la autorización está concedida. Asimismo, se establece que se puede excepcionar esta regla y prever en una norma con rango de ley un régimen de silencio administrativo negativo cuando esté justificado por una razón imperiosa de interés general12.
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La validez indefinida, lo que no afectará a la posibilidad de las autoridades competentes de revocar las autorizaciones o de suspender su actividad cuando dejen de
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cumplirse las condiciones que dieron lugar a la obtención de la autorización. Ahora bien, el legislador podrá limitar la duración de la autorización cuando la autorización se renueve automáticamente o solo esté sujeta al cumplimiento continuo de los requisitos, cuando el número de autorizaciones disponibles sea limitado por la escasez de recursos naturales o inequívocos impedimentos técnicos, y cuando dicha limitación esté justificada por una razón imperiosa de interés general13. Esta regla general, de la validez indefinida, y algunas de las excepciones, como la limitación temporal por una razón imperiosa de interés general, también son aplicables a la comunicación y a la declaración responsable14.
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La validez en todo el territorio estatal, salvo que haya una razón imperiosa de interés general que justifique una autorización individual para cada establecimiento. La Administración también podrá otorgar autorizaciones de prestación de servicios cuya eficacia esté limitada a una parte específica del territorio cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente. Se exige, para aplicar ambas excepciones, que resulte proporcionado, no discriminatorio y que esté suficientemente motivado15. Esta misma regla general y sus excepciones también se aplican a la comunicación y a la declaración responsable16.
Antes de proseguir queremos remarcar que, a pesar de que se ha hecho un esfuerzo considerable por parte de los poderes públicos para adaptar nuestro ordenamiento a los postulados de la Directiva, la fase de transposición aún no está ultimada17. A pesar de
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ello, sí que disponemos de suficientes normas de transposición para entrar a trabajar en la citada materia.
A partir de la constatación de que la legislación básica estatal de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio no solo incluye en su regulación las actividades de servicios contempladas en la Directiva de Servicios, sino que también extiende sus efectos sobre las actividades de fabricación de bienes e industriales, que pueden tener una incidencia ambiental considerable, hacemos referencia a dos cuestiones que pueden explicar, en parte, la diversidad de resultados que encontramos al analizar la normativa reguladora de las actividades potencialmente lesivas para el medio ambiente de las diferentes comunidades autónomas.
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A los efectos del apartado II de este trabajo, en este epígrafe solo nos interesa destacar que, como ya ha quedado patente en la introducción de este estudio, la existencia de una "razón imperiosa de interés general" como la protección del medio ambiente18y del
entorno urbano justifica y habilita al legislador para que en este ámbito excepcione las reglas generales aplicables19. Así, el legislador, en el ámbito de sus respectivas competencias, puede:
- exigir autorizaciones administrativas de acuerdo con determinados requisitos y condicionamientos;
- establecer un régimen de silencio administrativo negativo;
- determinar la validez temporal de la autorización, de los efectos de la comunicación o de la declaración responsable; y
- exigir una autorización, una comunicación o una declaración responsable individual para cada establecimiento físico del prestador. Esta cuestión es importante en el ámbito de la protección ambiental porque, cuando nos referimos a actividades potencialmente lesivas para el medio ambiente, nos estamos refiriendo a actividades que se llevan a cabo desde un establecimiento concreto ubicado en un entorno concreto.
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Desde el punto de vista competencial, hemos de señalar que sobre la materia de medio ambiente rige, en el ámbito de la Unión Europea, el régimen de competencia compartida20, en el que, como el propio nombre indica, se comparte la competencia entre la Unión Europea y los Estados miembros. Así, si la Unión Europea no utiliza su potestad ordenadora, los Estados pueden ordenar la materia de la manera que les parezca más conveniente21, pero, en el momento en que la Unión Europea regula sobre la materia, el ordenamiento de los Estados miembros se ha de adaptar a dicha regulación, prevaleciendo esta última en todo caso22. Apuntamos, además, que, de acuerdo con el...
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