La mayoria simple en la adopción de acuerdos del consejo general del poder judicial
| Autor | Enrique Lucas Murillo De La Cueva |
| Cargo | Socio Director de Gomez-Acebo & Pombo de Bilbao. Catedrático de Derecho Constitucional ?acreditado-. Consejero General del Poder Judicial |
| Páginas | 10-29 |
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El principio mayoritario es consustancial a la democracia. Es una exigencia de la libertad y autodeterminación individual que se predica de todos y cada uno de los ciudadanos y de la igualdad de todos ellos en su derecho a participar en los asuntos públicos.
Como dice BÖCKENFÖRDE, si la libertad democrática de participación tiene que valer para todos los ciudadanos, y no sólo para unos pocos, entonces para establecer un determinado contenido del ordenamiento vigente resulta necesario, al menos y justamente, el asentimiento de la mayoría. Si se exigiera menos se perjudicaría a quienes se oponen a ese contenido, y si se exigiera más se perjudicaría a quienes lo respaldan. A idéntico resultado se llega, dice el autor citado, desde la igualdad ya que, si todos los ciudadanos han de disponer de los mismos derechos, para que tengan las mismas oportunidades de influir políticamente, su opinión debe pesar lo mismo. Partiendo de la igualdad democrática, los votos –considerados desde una perspectiva jurídica- sólo pueden ser contados, no ponderados. Y según, ambos principios, para llegar a una decisión es necesaria la mayoría de los votos e incluso es suficiente1.
Cuestión distinta es si para adoptar determinadas decisiones se ha de obtener el respaldo de una mayoría cualificada (absoluta, de dos tercios o de tres quintos). Problema que se suscita cuando se quiere proteger el derecho de las minorías y las bases sobre las que se sustenta el propio sistema constitucional frente a cambios de criterio que no estén soportados por un amplio consenso. Mayorías cualificadas que son, por tanto, excepcionales y suelen reservarse para la reforma constitucional y las decisiones de especial gravedad o trascendencia. Sin embargo, fuera de esos casos especiales en los que está justificado el reforzamiento de las mayorías, la regla general en las democracias pluralistas de nuestro tiempo es que las decisiones se adopten por mayoría simple. De ese modo, se impide, en primer lugar, que una mayoría absoluta contingente pretenda congelar o petrificar el ordenamiento exigiendo que sus acuerdos sólo puedan revocarse o modificarse por otra de la misma entidad (STC 5/1981). En segundo lugar, también se evita, que una minoría pueda bloquear el proceso de toma de decisiones impidiendo que la mayoría ejerza su derecho a tomarlas. En tercer y último lugar, se facilita la alternancia en el poder pues quien es hoy minoría puede tomar el relevo de la mayoría si consigue ampliar el apoyo que le brindan los ciudadanos y plasmar su programa en la legislación y en la acción de los poderes públicos.
La Constitución de 1978 es coherente con este planteamiento y tras proclamar en su artículo 1.1 que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, propugna entre los valores superiores del ordenamiento jurídico no sólo la libertad y la igualdad sino, también, la justicia y el pluralismo político. El apartado 2 del mismo precepto constitucional establece que la soberanía nacional reside en el pueblo del que emanan los poderes del Estado, precisando que la única fuente de legitimación política que acepta la Constitución y de la que ella misma es la máxima expresión es la democrática. Por eso, además de constitucionalizar los partidos como instrumentos fundamentales de participación política (artículo 6), ordenar a los poderes públicos que hagan lo necesario para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas y que faciliten la participación en todos los ámbitos (artículo 9.2), declara la igualdad de todos (artículo 14), reconoce el derecho de participación en condiciones de igualdad (artículo 23), consagra la libertad e igualdad del voto en las elecciones y en el referéndum consultivo (artículos
68.1, 69.2, 92) y determina que, por regla general, los acuerdos parlamentarios se adopten por mayoría simple de los presentes (artículo 79.2). Son excepciones de esa regla algunas decisiones relevantes, como las relativas a la reforma constitucional (artículos 167 y 168), la aprobación de algunas leyes (artículos 81 y 150.2 y 3), nombramientos (artículos 99.3, 114.2, 122.3 y 159.1), la declaración del estado de sitio (artículo 116.4) o la aprobación de las medidas previstas por el artículo 155.
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Las salvedades citadas tienen en común estar referidas a las Cortes Generales pues la Constitución no se pronuncia sobre las mayorías exigibles en los demás órganos constitucionales los cuáles, por otra parte, al no disponer de la potestad legislativa ni, por supuesto, de la de reforma constitucional, tampoco tienen a su alcance la posibilidad de alterar las reglas del juego sobre las que se asienta el sistema democrático. Corresponde, por tanto, a los reglamentos parlamentarios en el caso de las Cámaras y al legislador orgánico en los demás, determinar, en ejercicio de la libertad de configuración que les confiere la norma fundamental, el régimen de las mayorías aplicable en cada de uno de dichos órganos.
Ahora bien, si en el ámbito parlamentario la función representativa de las Cámaras y la garantía de la función de oposición obligan a tener en cuenta el papel de las minorías y a dar cauce para la expresión matizada de las distintas posiciones que aquellas mantienen por imperativo del valor superior del pluralismo político, antes citado, no ocurre los mismo, al menos en cuanto a su intensidad, en los demás órganos constitucionales. En estos, supuesta su legitimidad democrática ex Constitutione y en la medida que no desempeñan funciones representativas, la problemática de las mayorías tiene una dimensión más funcional o técnica que política. De lo que se trata es de procurar el acierto a través de una solución eficaz y justa que esté dentro de los márgenes que ofrezcan las leyes. Acierto que se fía al aval que proporciona la coincidencia en el criterio a adoptar por parte de un número suficiente de integrantes del mismo. Una mayoría que en este caso no cumple, insistimos, una función representativa de intereses colectivos, sino que se encamina exclusivamente a determinar la mejor solución o respuesta al problema planteado y se gradúa en atención a la importancia del asunto a decidir. De ahí que las regulaciones sobre la formación de su voluntad sigan criterios específicos en cada uno de los poderes, ejecutivo y judicial.
Pues bien, como veremos a continuación, la regulación de las mayorías para adoptar los acuerdos del Consejo General del Poder Judicial ha sido objeto de notables cambios, unos dirigidos a reforzarla en aras del consenso y otros, más recientes, a rebajarla para evitar el bloqueo del órgano. Cambios que han provocado, también, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la STC 238/2012, de 13 de diciembre, que ha declarado que corresponde al legislador decantarse por una u otra opción si bien ha dejado claro que la exigencia de una mayoría de 3/5 para decisiones importantes, no sólo está amparada por la norma fundamental sino que, incluso, está cargada de razonabilidad.
Con todo, lo peculiar de la situación actual es que el enunciado legal que establece la regla ordinaria para la toma de acuerdos en los órganos del Consejo General del Poder Judicial; es decir, la mayoría simple de los miembros presentes, se presta a interpretaciones divergentes debido a los avatares que esa fórmula ha tenido en nuestro ordenamiento. Interpretaciones que pudieran llegar a considerar obtenida dicha mayoría con un tan exiguo número de votos que quepa plantearse seriamente la constitucionalidad de las mismas.
Una de las principales modificaciones introducidas en la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio (LO 4/2013), ha sido el establecimiento en su artículo 630 de una regla general sobre la mayoría exigida para la adopción de los acuerdos de los órganos colegiados del Consejo General del Poder Judicial.
En su virtud, salvo que la LOPJ disponga expresamente otra cosa, las decisiones del Pleno y de las Comisiones se han de adoptar con el voto favorable de “la mayoría simple de los presentes”. Esta modificación supone el abandono del reforzamiento de la mayoría necesaria para tomar determinadas decisiones que se había introducido en el artículo 127.1 LOPJ por la Ley Orgánica 2/2004, de 28 de diciembre (LO 2/2004). Como es sabido, esta requería los tres quintos de los miembros del Consejo para la aprobación, entre otros, de los acuerdos sobre los nombramientos de los Presidentes de Sala y de Magistrados del Tribunal Supremo, así como de los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia.
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Si en 2004 se había estimado necesario elevar la mayoría para que esas decisiones contaran con un amplio respaldo acorde con la importancia de las mismas, el preámbulo de la LO 4/2013 justifica la opción contraria señalando que ese cambio “concierne a uno de los mayores problemas que ha venido padeciendo el Consejo General del Poder Judicial: el bloqueo en la toma de decisiones”. Por ello –continúa- “en la nueva regulación, salvo que la Ley...
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