Marco teórico de la investigación
| Autor | J. Ignacio Criado |
| Páginas | 65-138 |
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La ciencia no tiene sentido, porque no da respuesta a la única pregunta importante para nosotros: la de qué debemos hacer y cómo debemos vivir
Max Weber
Desde principios de la década de 1990 las administraciones públicas españolas desarrollaron acciones muy variadas para promover de manera planificada reformas en sus estructuras y formas de acción, sin embargo sólo existieron algunas características comunes a todas ellas. Dentro de ese limitado elenco, la adopción, uso y difusión de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) e Internet fue una de las preocupaciones presentes en todas las actuaciones de modernización administrativa diseñadas desde entonces. A pesar de ello, se conoce bastante poco sobre el alcance de esas dinámicas en la evolución del sector público español, más si cabe teniendo en cuenta que, por ejemplo, el presupuesto asignado a las TIC creció en pocos años desde cantidades muy modestas hasta superar con creces el 1% del presupuesto total de las administraciones públicas españolas. Teniendo en cuenta lo anterior, en este capítulo se desarrolla el marco teórico que pretende dar soporte al estudio de las interacciones entre las administraciones públicas y las TIC dentro del ámbito autonómico.
De entrada, las aproximaciones académicas y profesionales a la vertiente tecnológica de las administraciones públicas han crecido de la misma manera que lo ha hecho la relevancia de dicha relación. Si la cantidad de publicaciones sobre el fenómeno de la eAdministración fuera un indicador del nivel de prioridad otorgado a este tema dentro del sector público, el crecimiento experimentado a partir del cambio de siglo permitiría sugerir una progresión con pocos precedentes. Lo anterior vino de la mano de una variedad de propuestas y enfoques muy notable, comprensible en la medida que el propio fenómeno cuenta
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con connotaciones también heterogéneas y que indudablemente ha atraído la atención de numerosos académicos de múltiples disciplinas. Sin embargo, esto es menos aceptable si lo que se pretende es alcanzar conocimiento científico sistemático sobre este fenómeno.
Uno de los aspectos más llamativos respecto a lo anterior es que los estudiosos de las administraciones públicas han sido renuentes a la atención de sus interacciones con las TIC. Al mismo tiempo, muchas de las propuestas realizadas durante los últimos años respecto al estudio de la eAdministración han eludido, consciente o inconscientemente, aproximarse a toda una tradición teórica anterior en torno a las tecnologías y las administraciones públicas, con la excusa de la singularidad de las últimas innovaciones tecnológicas, especialmente Internet y la web. Sin embargo, aun asumiendo esa especificidad, no deja de ser cierto que algunas de las hipótesis, formulaciones teóricas, etc., planteadas por estudios clásicos en la materia gozan todavía de cierta validez y, en todo caso, facilitan el abordaje actual de un fenómeno que parece haber adquirido no pocas particularidades.
Precisamente, este capítulo pretende contribuir a la consolidación de este tipo de investigaciones dentro de la Ciencia Política y de la Administración. En general, uno de los objetivos básicos del marco teórico que se desarrolla en este capítulo consiste en la formulación de un enfoque politológico integrado de cara a analizar las dinámicas de adquisición, gestión y utilización tecnológica llevadas a cabo por las administraciones públicas. A través de esta propuesta teórica se atienden las decisiones y las lógicas de acción de las elites burocráticas respecto a la dimensión administrativa tecnológica y sus interacciones con la nueva infocracia administrativa, así como las dinámicas institucionales en las que se inscriben los procesos mencionados, considerando la especificidad del entorno político-administrativo en el que operan. Por consiguiente, los fundamentos básicos de la aproximación teórica de esta investigación se asientan sobre una pretensión integradora del neoinstitucionalismo con determinados componentes racional-conductistas, teniendo en cuenta el interés por situar en el centro del análisis la dimensión política de las administraciones públicas en su intersección con las TIC.
Al mismo tiempo, el fenómeno de la eAdministración se encuentra relacionado con la Nueva Gestión Pública (NGP) y la modernización administrativa. A pesar de que la NGP fue la doctrina administrativa que inspiró en mayor o menor medida las innovaciones en la gestión pública emprendidas en los países de la OCDE durante los últimos treinta años, se produjo una ausencia casi absoluta de las TIC entre sus principales intereses explicitados. Lo anterior abre la puerta a profundizar en este planteamiento teórico sobre un tercer pilar que aborda la relación entre la NGP y la eAdministración, como dos esquemas consecutivos de innovación en la gestión pública, que han actuado dentro de una dinámica de modernización y racionalización del sector público de mayor calado.
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El presente capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera, se presenta brevemente una revisión de los enfoques teóricos más utilizados a lo largo de los últimos años en el estudio de las TIC dentro de las administraciones públicas, teniendo en cuenta los ámbitos que más interés han despertado en el análisis de ese fenómeno. En la segunda, se especifica la perspectiva teórica del presente estudio, que gira en torno a las dinámicas institucionales y las decisiones de las elites burocráticas en los procesos de adquisición, gestión y utilización de las TIC dentro de las administraciones públicas. En la tercera, se realiza una aproximación a la NGP y, a la vez, se considera su relación con la eAdministración, así como con los fenómenos de reforma administrativa teniendo en cuenta las particularidades del contexto político-administrativo español. Finalmente, las conclusiones resumen los aspectos esenciales del capítulo.
La evolución de las interacciones entre TIC y las administraciones públicas no se han analizado desde un único punto de vista teórico. La variedad de los enfoques y perspectivas que han jalonado el estudio de las relaciones entre las nuevas tecnologías de información y comunicación y el sector público fue madurando a lo largo de las décadas finales del siglo pasado (Margetts, 1999). Sin embargo, durante los últimos años ha aparecido una cantidad ingente de trabajos relacionados con la cuestión, que ha añadido una todavía mayor diversidad teórica y metodológica, en la mayoría de los casos, convirtiendo en un ejercicio más complejo el intento de categorizar esas plurales propuestas de estudio (Heeks y bailur, 2006). Teniendo en cuenta lo anterior, la profundización en las vertientes teóricas utilizadas para acercarse al fenómeno de las tecnologías en las administraciones públicas permitió diferenciar dos ejes en los que se inscribieron los estudios realizados sobre la materia: por un lado, uno que contiene las visiones sobre las consecuencias o efectos esperados de dichas interacciones y, por otro lado, uno que concreta los tipos de fundamentos o relaciones causales que están detrás de las explicaciones utilizadas para analizar dichas dinámicas dentro del sector público.
Los autores que han analizado las interacciones entre las TIC y las administraciones públicas se han situado entre dos extremos a la hora de considerar los efectos esperados de las mismas. A pesar de que existe una coincidencia amplia en torno a la idea de que las últimas tecnologías han formado parte del proceso de modernización del sector público, el análisis de sus consecuencias se ha hecho desde perspectivas diferentes. La trayectoria de las interacciones entre
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las TIC y las administraciones públicas ha provocado reacciones encontradas entre los investigadores que se han acercado al estudio de este fenómeno (Dunlop y Kling, 1991a): en un extremo, las visiones pesimistas han acentuado el potencial nocivo de las tecnologías para el sector público y la sociedad en general; en el otro extremo, los sueños utópicos se han centrado en los aspectos benéficos de las tecnologías para la sociedad y el sector público. Posteriormente, también se han ido asentando diferentes propuestas que han optado por una posición intermedia dentro de ese espectro de...
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