El marco normativo de la prevención de riesgos laborales en los supuestos de coordinación de actividades empresariales
| Autor | Federico Navarro Nieto |
| Páginas | 13-22 |
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Se ha llegado a decir que el estudio de las fuentes internacionales y comunitarias relativas a la prevención de riesgos "es un factor ineludible para la comprensión de las disposiciones legales y reglamentarias que en esta materia se han aprobado en España en estos últimos años"12; es más, podríamos añadir que el estudio del art. 24 LPRL debe claramente su razón de ser a dichas fuentes, y en particular a la legislación comunitaria.
Con la LPRL nuestra normativa se sitúa en la óptica de la normativa de la OIT y de la UE, que parten del presupuesto de que la concurrencia de actividades empresariales en un mismo lugar de trabajo constituye un factor de riesgo para la seguridad y la salud laboral, y en este sentido tratan de impulsar una acción preventiva de las empresas concurrentes estableciendo un deber de colaboración interempresarial mediante obligaciones de información, coordinación y colaboración.
En el ámbito de la OIT, el Convenio nº 155 de 1981 establece una previsión específica sobre el deber de colaboración entre empresas que desarrollen simultáneamente actividades en un mismo lugar de trabajo. El convenio delimita con amplitud los supuestos a los que se aplica (art. 17) e introduce una definición amplia también del concepto de lugar de trabajo (art. 2). Sin embargo cuenta con la rémora de la falta de concreción de los contenidos obligacionales de dicho deber de colaboración13.
Este Convenio es completado por la Recomendación nº 164 OIT de 1981 donde se contienen dos previsiones específicas conectadas al art. 17 del Convenio14. Por una parte, el art. 11 de la Recomendación reitera el con-
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tenido del Convenio (art. 17), añadiendo que el deber de colaboración se afirma "sin perjuicio de la responsabilidad de cada empresa por la salud y la seguridad de sus propios trabajadores" y remitiéndose a las autoridades nacionales para delimitar "las modalidades generales de tal colaboración" en los supuestos concretos que aquellas autoridades estimen apropiados. Por otra parte, el art. 16 de la Recomendación viene a delimitar los objetivos que deben alcanzarse a través de dicho deber de colaboración, que vienen a servir para dar algo de concreción a los deberes empresariales, al deducirse implícitamente de dichos deberes la necesidad de que los trabajadores concurrentes en el lugar de trabajo dispongan de la información y la formación adecuadas.
En el ámbito de la UE se establecen previsiones también en relación con este fenómeno de la concurrencia de actividades empresariales, siendo particularmente relevante como es conocido la Directiva 89/391/CEE, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, conocida como Directiva Marco15. En nuestro ámbito doctrinal se ha destacado que una de las mayores innovaciones de la Directiva Marco se encuentra precisamente en la regulación de la pluralidad de empresas en un centro de trabajo.
En efecto, esta Directiva avanza contenidos concretos de los deberes empresariales de colaboración. La norma básica es el art. 6.4 donde se establece como regla mínima y general la cooperación de los empresarios en la aplicación de las disposiciones relativas a la seguridad, la higiene y la salud. A este deber general se añaden otras obligaciones en el precepto citado de la Directiva-Marco que, al igual que la Recomendación 164 OIT, deja un margen a los Estados en su delimitación por tipos de actividad. Se trata de los deberes de coordinarse (con vistas a la protección y prevención de riesgos profesionales), informarse mutuamente de dichos riesgos, e informar a sus trabajadores respectivos y/o a sus representantes.
El art. 6.4 de la Directiva-Marco permite subrayar dos datos ya presentes en la normativa de la OIT. En primer lugar, la configuración amplia del supuesto de concurrencia empresarial al que se dirige la previsión normativa; en segundo lugar, la configuración amplia del concepto de lugar de trabajo (que no se contiene en la misma Directiva-Marco, sino en la Directiva 89/654, de desarrollo de ésta).
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Pero la Directiva-Marco también introduce otros contenidos obligacionales en materia de salud laboral en los supuestos de concurrencia, aunque ahora pensando en situaciones particulares, donde existe una empresa titular del centro o una empresa principal en una contrata de servicios (deberes de información en el art. 10.2 y de garantía de instrucción de los trabajadores en el art. 12.2)16.
Sabido es que uno de los defectos de la legislación preventiva está en que concibe el marco normativo de la actividad prevencionista tomando como referencia el ámbito de la empresa y además un tipo específico de empresa: grandes empresas, del sector industrial, con procesos productivos integrados en la estructura empresarial. Pero este planteamiento jurídico contrasta con un tejido productivo dominado por las PYMES, diversificado por sectores y condicionado de manera creciente por el fenómeno de la descentralización productiva. Como se ha observado, el modelo prevencionista se basa en una organización y una actividad estructuradas sobre la empresa en un sentido formal y estático, cuando "la realidad de la actividad económica plantea a la mayor parte de las empresas la realización de su actividad productiva a través de la contrata y subcontrata en centros de trabajo ajenos y cambiantes, y sobre las que el proyecto de actividad preventiva debe estar en continua reelaboración o adaptación y, en ocasiones, con obligada improvisación"17.
La insuficiente atención normativa a la prevención en los fenómenos de descentralización productiva (prácticamente limitada al art. 24 en la LPRL) se agravaba en un contexto productivo orientado sobre todo en los primeros momentos de aplicación de la LPRL por la necesidad de avanzar en el cumplimiento de las exigencias de planificación de la actividad preventiva en las propias empresas, desplazando la atención de la planificación de las actividades subcontratadas18.
A partir de las recomendaciones de la Mesa de Diálogo Social en Mate-ria de Prevención de Riesgos Laborales plasmadas en los acuerdos de 30
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diciembre 2002 (sobre la necesidad de adoptar determinadas medidas normativas19) y de 15 de junio de 2.003 (sobre criterios para el desarrollo reglamentario del art. 24 LPRL20), la Ley 54/2003 introduce reformas normativas en la LPRL y en la LISOS relacionadas con la adecuación de la normativa de prevención de riesgos laborales a las nuevas formas de organización del trabajo y a la subcontratación en particular21.
La Ley 54/2003 recoge, en su art. 3º, la adición de un nuevo apartado (el 6º) al art. 24 LPRL, disponiendo que las obligaciones previstas en este
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artículo serán desarrolladas reglamentariamente. Ello ha tenido lugar mediante el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero22.
El art. 24 LPRL y el Reglamento de desarrollo regulan dos supuestos básicos de coordinación de actividades empresariales. De un lado, los supuestos previstos en los apartados 1º, 2º, y 3º, que se apoyan en la premisa de la concurrencia de actividades empresariales en un mismo centro de trabajo; de otro lado, el supuesto del apartado 4º donde no tiene lugar dicha concurrencia espacial.
Por otra parte, los tres primeros supuestos de concurrencia empresarial son diferenciables formalmente en sus contenidos obligacionales, en los sujetos a los que se dirige como titulares de las obligaciones (respectivamente, los empresarios concurrentes, los titulares del centro de trabajo, el empresario principal en una contrata o subcontrata), y en las responsabilidades previstas por el incumplimiento de las obligaciones recogidas en cada supuesto en el art. 24 LPRL: arts. 12.13 y 13.7 LISOS, para el art. 24.1 LPRL; arts. 12.14 y 13.8 LISOS para el 24.2 LPRL; art. 42.3 LISOS, en relación con el art. 24.3 LPRL. No obstante que sean diferenciables los diferentes supuestos de concurrencia empresarial no significa que no puedan coincidir (y el caso paradigmático será el supuesto del art. 24.3 LPRL donde pueden superponerse los tres primeros apartados del art. 24 LPRL), acumulándose en este caso el conjunto de obligaciones y responsabilidades.
Como aspectos positivos de la regulación reglamentaria cabe destacar de entrada el hecho de que suponga una regulación general de las obligaciones en supuestos de coordinación de actividades empresariales y de los medios de coordinación entre empresas. El RCAE pretende establecer una regulación de la coordinación de actividades empresariales y los medios que deben establecerse con esta finalidad, apoyándose en este sentido, como indica su Exposición de Motivos, en un "adecuado equilibrio entre la seguridad y la salud de los trabajadores y la flexibilidad en la aplicación por las empresas"23. Es pues la flexibilidad una característica relevante de
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la regulación, lo cual puede ser adecuado por su capacidad de adaptación a los diversos contextos productivos de concurrencia empresarial24.
Debe ser destacado también positivamente que la LPRL, en...
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