Los sistemas de ejecución públicos en la loua. especial referencia al agente urbanizador
| Autor | José Zamorano Wisnes |
| Cargo | Gerente GMU de Huelva; Profesor asociado derecho administrativo Universidad de Huelva |
La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) establece un sistema de ejecución privado: el de compensación. Y dos sistemas de ejecución públicos: los sistemas de expropiación y cooperación. Los sistemas de ejecución pública actúan, bien por elección directa de la Administración actuante (Ayuntamiento), aunque, ésta tiene ciertas limitaciones; bien por sustitución del sistema de ejecución privado, ante el incumplimiento de los responsables de su ejecución -generalmente los propietarios del suelo- de sus obligaciones legales o contrac-tualmente asumidas. En este trabajo nos referiremos a ambas formas de llegar a los sistemas de ejecución públicos, así como a la dinámica de cada uno de los sistemas, una vez implantados. Prestaré especial atención al Agente Urbanizador y las nuevas ¿o viejas? corrientes doctrinales que lo afectan y, más concretamente, a la naturaleza de la relación que lo une con la Administración y, en consecuencia, a la normativa aplicable al proceso de selección del mismo.
Comencemos por el sistema de expropiación, si bien conviene tener presente el cuadro global de las expropiaciones urbanísticas establecidas por la ley, antes de entrar específicamente en la expropiación gestión: la expropiación urbanística es algo más que un sistema de ejecución del planeamiento, por lo que haré una breve reseña de las mismas, antes de seguir avanzando en el tema propuesto.
El artículo 34 de la Ley 6/98, de 14 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV), establece dos funciones básicas en las expropiaciones urbanísticas:
a) Las finalidades previstas en la legislación urbanística. Con esta formula genérica el legislador estatal es escrupuloso con la distribución de competencias Estado-CC.AA., explicada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/97, fundamentos jurídicos 29 a) y 301. En consecuencia serán las CC.AA. quienes en sus leyes urbanísticas deberán definir y regular tales finalidades.
b) Incumplimiento de la función social de la propiedad. Limitada en este caso al incumplimiento de aquellos deberes básicos cuya regulación corresponda al Estado con fundamento en el artículo 149.1.12, es decir al incumplimiento de los deberes establecidos en los artículos 14, 18 y 19. El incumplimiento de cualquier otro deber de los propietarios del suelo deberá ser definido por la legislación de las CCAA.
La LOUA, en su artículo 160, asume plenamente dichas competencias y establece un catalogo de causas expropiandi en las expropiaciones urbanísticas. Las causas se pueden sistematizar, siguiendo al profesor Jiménez
Blanco3 en cinco grupos:
a) Obtención de espacios públicos. Dentro de este grupo se incluye el supuesto contemplado en la letra B), es decir terrenos destinados a dotaciones, siempre que los mismos no deban ser objeto del deber de cesión obligatoria y gratuita, supuesto más que improbable, o por existir necesidad urgente de anticipar su adquisición; para este supuesto la legislación básica del Estado contempla la posibilidad de ocupación temporal con la correspondiente indemnización -artículo 204 TR- (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana). Amplía la LOUA los efectos de la expropiación a los terrenos colindantes necesarios para implantar la dotación o que resulten especialmente beneficiados por tales obras. El primer apartado de esta ampliación no se entiende muy bien, pues si son necesarios para la dotación deben ser incluidos por ser el objeto material de la expropiación; el legislador parece estar haciendo referencia a terrenos que no estén previstos originariamente en el instrumento de planeamiento, y en ese supuesto, ¿no sería preciso una previa modificación del planeamiento? De mayor importancia me parece el segundo supuesto, cuya justificación, a mi juicio, debemos buscarla en el artículo 47 de la CE: en la medida que establece el principio de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por el urbanismo, parece lógico que si unos terrenos se ven «especialmente» beneficiados como consecuencia de una obra pública, sea la colectividad quien reciba esos beneficios y no los particulares, que nada hicieron para obtenerlos.
Se incluye también el apartado G), la aprobación de proyectos de obras ordinarias, que parece suponer la ampliación de la expropiación urbanística a obras que en principio no tienen que estar previstas en los planes.
b) Obtención por la Administración de las plusvalías generadas por el urbanismo. En este grupo se incluyen el supuesto de la letra A, la determinación de la expropiación como sistema de actuación, regulado en los artículos 114 a 122 de la LOUA. Y, también el de la letra C), la adquisición para su incorporación a los patrimonios públicos del suelo, regulados en el Titulo III de la ley.
c) Expropiación sanción. Es la que tiene su fundamento en un incumplimiento por parte de los propietarios de sus deberes urbanísticos, en definitiva en el incumplimiento de la función social de la propiedad (artículo 33 CE y artículo 34 Ley 6/98 -citada-). Se regula en la letra D), en tres apartados que contemplan:
a') La realización de actos de parcelación o reparcelación, uso o edificación constitutivos de infracción urbanística grave.
b') La inobservancia de plazos fijados para la formulación o tramitación del instrumento de Planeamiento para la ejecución total de éste o de alguna fase en que aquella haya quedado dividida.
c') La inobservancia de los deberes legalmente exigibles de conservación y rehabilitación de los inmuebles.
La letra F), recoge por su parte otro supuesto de incumplimiento: el deber de edificar.
d) Construcción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública. Supuesto tipificado en la letra H).
e) Situación legal de fuera de ordenación. Supuesto regulado en la letra E), que a mi juicio no podemos incardinar entre aquellos cuya justificación estaba en el incumplimiento de obligaciones legales, por cuanto el caso típico de edificación fuera de ordenación es la construida conforme a las previsiones de un plan que un Planeamiento posterior declara disconforme con su ordenación. La definición de «fuera de ordenación» se remite a la disposición adicional primera de la ley, que amplia el supuesto no solo a las edificaciones sino también a las construcciones e instalaciones. Igualmente regula este precepto las obras autorizables en las edificaciones fuera de ordenación, regulación que básicamente sigue a su precedente normativo, artículo 137 LS 92, de acuerdo con la interpretación que del mismo vino haciendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo4.
De los distintos supuestos expropiatorios regulados en el artículo 160 LOUA voy a centrarme en dos: la expropiación sanción, y dentro de ésta en la determinada por el incumplimiento de los plazos para la «formulación o tramitación del instrumento de Planea-miento para la ejecución total de éste o de alguna fase en que aquella haya quedado dividida»; y la expropiación sistemática o la expropiación como sistema de ejecución.
Esta clase de expropiaciones en el urbanismo tiene una función capital por cuanto sirve como mecanismo de cierre «al sistema de obligaciones y cargas impuestos a los propietarios del suelo como compensación de los beneficios que para ellos resultan del proceso de expansión o reconstrucción de las ciudades, sistema del que la expropiación se convierte en garantía última»5. Se trata, en consecuencia, de un deber (obligación o carga) exigible legalmente a los propietarios del suelo y cuyo incumplimiento pone en marcha el mecanismo de la expropiación.
Comencemos, en consecuencia, por identificar en la causa expropiandi definida en el artículo 160.1.D).b) de la LOUA, dos deberes: a) el de formulación del Planeamiento y b) el de su gestión o ejecución, cuyo incumplimiento consiste en exceder los plazos fijados para la formulación, en un caso, y para su ejecución total o parcial, en el otro.
Obsérvese, que de la dicción literal de la ley, he omitido deliberadamente el término «tramitación» por cuanto a mi juicio se trata de un exceso del legislador andaluz que, en su intento de acotar los distintos supuestos de incumplimiento, llega a considerar como incumplimiento...
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