El principio de no regresión en materia ambiental: análisis de dos casos de directrices transgresoras
| Autor | Álvaro Sagot Rodríguez |
| Cargo | Abogado, máster en Derecho Ambiental por la Universidad del País Vasco. Académico en Universidad Nacional de Costa Rica (UNA) en la Escuela de Ciencias Ambientales. Profesor en Maestría de derecho ambiental del País Vasco, España. Egresado de la maestría en Desarrollo Sostenible de la Universidad de Costa Rica (UCR) |
| Páginas | 12-36 |
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El principio de no regresión en materia ambiental, jurídicamente es efecto y eslabón, logrado materializar en el marco de una sociedad en crisis, que trata de establecer hitos mínimos de respeto a la biodiversidad, pensando en las generaciones que incluso no han nacido.
Este principio se genera dentro del encuadre de los derechos humanos de tercera generación y obviamente, forma parte del derecho humano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Busca que el sistema no tenga retrocesos de los avances ya alcanzados por cada Estado. Conlleva tener claro, que los logros hechos en materia del derecho al desarrollo sustentable tengan que permanecer y sean vinculantes, tanto para la Administración Pública, como para todos los administrados. La única manera de cambiar esos efectos,
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en términos generales1, sería para situaciones que mejoren lo dispuesto por normas de todos los niveles, o la jurisprudencia.
La no regresión en materia ambiental se puede extraer tácitamente2, a la fecha, de interpretaciones constitucionales nacionales provenientes de la norma 503 de nuestra Constitución Política, pero expresamente está dispuesto en el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centro América y los Estados Unidos de Norteamérica4, en su capítulo 17, artículo 17.2.2 que dice en lo que nos interesa:
"Las Partes reconocen que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de las protecciones contempladas en su legislación ambiental interna. En consecuencia, cada Parte procurará asegurar que no dejará sin efecto o derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o derogar dicha legislación de una manera que debilite o reduzca la protección otorgada por aquella legislación..."
Es claro, que si bien estamos hablando de un artículo previsto en un tratado de comercio multinacional, ello es un parámetro integrado a nuestro Ordenamiento Jurídico que establece un ánimus de acatamiento para situaciones que serían numerus apertus y no sólo para casos relacionados con el convenio en mención. Además, tengamos presente, que la no regresión, como principio que es, viene a ser una forma interpretativa para situaciones ambientales que debe guiar el buen juicio de los operadores, tanto en justicia administrativa, como en la judicial, que busca no volver a etapas jurídicas o a criterios técnicos ya superados.
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En la práctica profesional hemos visto como en Costa Rica, se ha tratado de violentar el principio que da título a este artículo en reiteradas situaciones. Normalmente las acciones directas proceden desde la Administración Pública al momento de elaborar decretos ejecutivos. Tal es el caso de los decretos5que han buscado mover el cordón verde de contención del Gran Área Metropolitana (GAM) sin haberse cumplido verificaciones ambientales previas ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) tal y como se obliga por normas expresas; como lo serían el numeral 176de la Ley Orgánica del Ambiente7, o el artículo 528, en relación con el ordinal 119de la Ley de la Biodiversidad10, que establecen el principio precautorio. Pero en todas las ocasiones, se han interpuesto las respectivas acciones de inconstitucionalidad desde la sociedad civil y la Sala IV las ha encontrado con lugar, anulando esas modificaciones.
Por ejemplo en voto No. 2009-3684 la Sala señaló: "... la Administración Pública no tiene un margen de discrecionalidad para disponer de áreas de la Zona Especial de Protección, sin que se encuentre asistida de criterios científicos y técnicos que respaldan esa decisión... Un análisis particular de cada proyecto habitacional, por medio de un control ordinario de toda construcción urbanística por parte del gobierno local, no garantiza el riguroso estándar establecido en la Constitución Política y los instrumentos internacionales
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invocados... Como se ha indicado en otras oportunidades, el Estado debe tener una visión amplia y clara del impacto de sus decisiones, particularmente sobre las áreas que regulan sus disposiciones, para evitar la degradación ambiental. De ahí que, ningún ente puede concederse licencias para modificar las exigencias de los estudios respectivos, en perjuicio de la protección que se debe al ambiente..." (el resaltado es del original) (el subrayado es nuestro)
Es claro ahí, que se reconoce una no regresión que emana de la norma 50 constitucional cuando se señala que existe un "riguroso estándar" que debe respetarse, como lo sería la exigencia de un estudio de impacto ambiental en materia de ordenamiento territorial.
Otro ejemplo interesante en la misma línea anterior, se generó cuando el Poder Ejecutivo emite el decreto que constituye el Plan Urbano-Territorial de la Región Chorotega. Aquí, al resolverse el recurso de amparo que se presentó, los magistrados disponen11que los funcionarios ministeriales estaban en la obligación de gestionar ante la SETENA la respectiva viabilidad o permiso ambiental del plan antes de publicarlo, pues la obligación de llevar estos instrumentos de planificación territorial a la SETENA es ineludible.
Es importante hacer notar que en los casos anteriores, no se expone por parte de los magistrados de nuestra Sala Constitucional que existe una transgresión expresa al principio de no regresión, sino que el asunto es enfocado como violaciones que tratan de invisibilizar los alcances del artículo 50 de la Constitución, o el de leyes ambientales o de la jurisprudencia lograda y claro que la Administración Pública incurre con esas acciones, en manifiestas omisiones a la aplicación al principio precautorio. Leyendo los votos constitucionales de los casos en mención, tenemos que al no contemplarse la variable ambiental en los planes de ordenamiento territorial, debemos interpretar ello como efectivos intentos de tratar de regresar a etapas regulatorias anteriores al reconocimiento del derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado; mismo que debe prevalecer en la planificación del territorio.
Hay que tener presente, que desde hace muchos años la Sala Constitucional ha emitido sentencias donde señala que todo tipo de disposición en ordenamiento territorial, debe integrar el factor ambiental y que pensar lo contrario, podría desconstitucionalizar la protección prevista en la norma 50 de nuestra Carta Magna12. Hoy en día, situaciones como las comentadas
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supra, estarían impregnadas no sólo con la violación al principio precautorio, sino que también con el tinte claro e inobjetable de transgresiones al principio de no regresión. Podríamos incluso - con base a lo anterior - atrevernos a decir que el principio de no regresión siempre va aparejado, cual siamés, a varios otros principios del derecho del desarrollo sustentable, pero fundamentalmente para los casos citados, hablamos del principio precautorio, que nos evoca la idea de que antes de otorgar un permiso, siempre se debe verificar previamente los efectos ambientales de ese actuar13.
Pero también encontramos intentos de violentar el principio de no regresión de diversas maneras, como lo sería en aquellos casos donde, se ha tratado de volver a normas rígidas de información y participación ciudadana, que conllevan a limitar una efectiva democracia participaba, tal es el caso que se dio con el Reglamento de Procedimientos ante el Tribunal Ambiental Administrativo14(TAA), que exponía, entre sus normas15, siguiendo los parámetros formalistas del primigenio derecho procesal administrativo de los años setentas del siglo pasado, previsto en nuestra Ley General de la Administración Pública16, que las audiencias de recepción de pruebas, sólo podrían ser "privadas". Lo anterior llevó a una acción de inconstitucionalidad donde se invocaron principios internacionales previstos en diferentes declaraciones, mismas que resaltaban, que todo lo ambiental debía ser considerado como asunto de incumbencia pública, por la trascendencia del derecho humano afectado, donde incluso, se comprometían derechos de personas que aún no habían nacido, es decir, violación al principio de responsabilidad inter generacional. Recordemos, que ya desde 1995 en la Ley
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Orgánica del Ambiente se establecía en el numeral 617que el Estado debía dar participación de la sociedad civil, y por otro lado en la norma 11, inciso 3, de la Ley de la Biodiversidad se resalta desde el 2007 que existe un interés público en todo lo ambiental, situaciones, todas ellas, que conforman una exigencia social vinculante que conllevan a tener que considerar a las audiencias del TAA como públicas y así fue resuelto por nuestra Sala Constitucional, al declarar que debía eliminarse la palabra "privada" de la norma 24 reglamentaria que databa de 2008 por inconstitucional.
La Sala, incluso yendo más allá de lo que se establece en el espíritu de nuestras leyes, dispuso lo siguiente:
"Fue la Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango de principio en materia ambiental, al señalar "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus...
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