Análisis del Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de ahorro
| Autor | Juan Calvo Vergez |
| Páginas | 27-74 |
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Como es sabido las cajas de ahorro cumplen con una función esencial dentro de nuestro sistema financiero y de nuestro entramado social. Así, por ejemplo, desde un punto de vista económico dichas instituciones desarrollan una importante labor orientada al fomento del ahorro, la movilización de recursos y la inclusión financiera del conjunto de los ciudadanos. Igualmente se trata de un elemento determinante en el acceso al crédito de familias y empresas, actuando en beneficio del interés general a través del cumplimiento de su función social, dada la consabida dedicación de sus excedentes a la dotación de bienes y servicios sociales en aquellos territorios en los que actúan resulta un complemento indispensable dentro de nuestro Estado de bienestar.
Como seguramente se recordará, y al margen de las primeras normas aprobadas durante el siglo XIX, fueron los Estatutos de 1929 y, muy especialmente, el de 1933 y el comúnmente conocido como “Decreto Largo Caballero”, promulgado ese mismo año, los encargados de contribuir a la actual definición institucional de las cajas de ahorro y a su consolidación como entidades financieras de marcado carácter social. Sin embargo, fue a
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comienzos del año 1977 cuando las cajas de ahorro vieron más reforzada su presencia y llevaron a cabo transformaciones más profundas.
Así, hacia el citado año 1977 se emprendió una reforma liberalizadora del sistema financiero destinada a alcanzar una equiparación funcional entre bancos y cajas de ahorro, lográndose además un incremento de la libertad operativa de éstas últimas y la apertura del sistema financiero español al mercado internacional de capitales. Con posterioridad, tras la aprobación de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA), se llevó a cabo la adaptación de la regulación de las cajas a la nueva organización territorial del Estado, una vez aprobada la Constitución Española de 1978 y los respectivos Estatutos de Autonomía, que atribuían a las Comunidades Autónomas competencias en la materia. Al mismo tiempo se acometió el diseño institucional común de las cajas de ahorro, garantizando que dispusiesen de órganos rectores adecuados a su doble naturaleza como entidades de crédito y entes de naturaleza fundacional y fin social.
La citada Ley 31/1985 y, muy especialmente, la posterior jurisprudencia constitucional, contribuyeron a configurar las cajas de ahorro como entidades de naturaleza fundacional de carácter muy peculiar en las que domina su condición de entidades de crédito, confiriéndoles su fisonomía actual. En este sentido el propio Tribunal Constitucional (TC) calificó a dichas entidades como “intermediarios financieros”, reconociendo su naturaleza privada al señalar que en la regulación de los aspectos básicos de la actividad de los distintos tipos de intermediarios financieros hay que insertar las normas que imponen determinadas obligaciones a las entidades financieras privadas (bancos y cajas de ahorro).
De un tiempo a esta parte las cajas de ahorro, así como el resto del sistema bancario español, han tenido que hacer frente a una importante crisis financiera, iniciada en agosto de 2007, lo que indudablemente ha afectado a sus posiciones de rentabilidad, eficiencia, volumen de provisiones y niveles de capital. La persistencia de la citada crisis financiera, junto a la consiguiente grave crisis económica, generó un entorno complicado para dichas cajas que terminó por afectar a sus niveles de actividad, produciéndose igualmente recortes de márgenes, dificultades para obtener financiación en los mercados mayoristas y aumento de la morosidad, con especial incidencia
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en los préstamos concedidos a los sectores inmobiliario y construcción, en los que el sistema bancario español tiene una exposición relevante.
En líneas generales las entidades españolas han reaccionado a este entorno de dificultad conteniendo los costes operativos, intensificando la captación de depósitos e intentando reforzar los recursos propios de máxima calidad. No obstante, por lo que a las cajas de ahorro se refiere, la reciente crisis financiera ha venido a poner de manifiesto, de una parte, un exceso de capacidad y, de otra, la necesidad de una mayor flexibilidad para captar recursos básicos de capital y para ajustar sus estructuras operativas.
Debido precisamente a ello, y tal y como hemos puesto de manifiesto, las cajas han emprendido a lo largo de estos últimos años un importante proceso de restructuración que afecta ya a tres cuartas partes del sector y que, a priori, ha de derivar en una sustancial reducción del número de entidades en el sector en beneficio de la eficiencia del mismo y su solidez para el futuro. Una buena parte de dichos procesos ha contado con apoyo financiero del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria y se han materializado a través de la creación de Sistemas Institucionales de Protección. Se hacía pues necesario entrar a clarificar diversos aspectos de la regulación de estos SIPs, y, en especial, su régimen fiscal, una vez que en el proceso de restructuración se ha utilizado preferentemente esta vía. A tal efecto, y como tendremos ocasión de analizar, se optó por garantizar la neutralidad fiscal de los diferentes modelos, adoptándose una serie de medidas adicionales de solvencia destinadas a fortalecer el conjunto de nuestro sector financiero.
Por otro lado, y al margen de este proceso de reestructuración al que nos referimos, constituye una cuestión de vital importancia la preparación de las entidades de crédito de nuestro país para afrontar los retos ante los que se enfrenta la reforma del sistema financiero internacional, que requiere más y mejor capital de las instituciones financieras. Así, podría llegar a suceder a corto plazo que dichas entidades de crédito necesitasen en el futuro acudir a los mercados privados de capital con la finalidad de reforzar sus niveles de capital.
En resumen, todo ello demandaba con urgencia acometer una reforma del marco jurídico de las cajas de ahorro a la luz de la cual se facilitase a ésta diferentes alternativas de organización institucional, todas ellas con acceso a los mercados en las mejores condiciones posibles, reforzándose igualmente su capacidad para atraer capital exterior. En otras palabras, se hacía necesario
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reformar el modelo de cajas con la finalidad de garantizar su permanencia y las considerables ventajas que aporta a nuestro sistema financiero, introduciendo a tal efecto un conjunto de modificaciones destinadas a fortalecer a las cajas de ahorro, al conjunto del sector financiero español y al conjunto de la economía productiva, facilitando el flujo de crédito. Ello posibilitaría incrementar la solidez y competitividad de nuestro sistema financiero, gene-rándose además una mayor contribución al conjunto de la sociedad.
Pues bien, a través de la presente regulación (a la cual hubieron de adaptarse las legislaciones de las Comunidades Autónomas sobre cajas de ahorro en el plazo de seis meses) se pretendió fortalecer el sector financiero español actuándose en dos direcciones distintas. En primer lugar, facilitándose su acceso a recursos de máxima categoría en iguales condiciones que otras entidades de crédito. Y, en segundo término, procediéndose a la profesionalización de sus órganos de gobierno.
El Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de ahorro, posteriormente modificado en determinados puntos por la Ley 36/2010, de 22 de octubre, del Fondo para la Promoción del Desarrollo, se dirigió, en primer lugar, a reforzar las posibilidades de captación de recursos de las cajas de nuestro país. Téngase presente que, tal y como fueron reguladas en 2002, las cuotas participativas habían venido poniendo de manifiesto importantes limitaciones como instrumento atractivo para los inversores, dada su escasa liquidez y la imposibilidad de atribuirles derechos políticos. Tras la reforma operada a través del citado Real Decreto, a los actuales derechos económicos de los cuotapartícipes se les podrían añadir derechos políticos de manera directamente proporcional al porcentaje que las cuotas supongan sobre el patrimonio. Adicionalmente en relación con las citadas cuotas se diseñó un régimen transitorio a resultas del cual en el plazo de seis meses a contar desde la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 11/2010 aquellas cajas que hubieran emitido cuotas participativas con anterioridad debían presentar a aprobación del Banco de España un plan específico de mantenimiento, adaptación, canje o, en su caso, amortización de las mismas. E igualmente, con efectos desde la entrada en vigor del citado Real Decreto-Ley, y en los términos establecidos en él y en el correspondiente folleto de emisión, las cajas de ahorro podrán emitir cuotas participativas
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incorporando a sus actuales órganos de gobierno, en su caso, a los nuevos representantes de los cuotapartícipes.
En segundo término el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, acometió una importante reforma de aquellos aspectos del gobierno de las cajas que se hallaban más directamente relacionados con su actividad, con la finalidad de tratar de impulsar la profesionalización de los órganos de gobierno, en línea con...
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