STS, 24 de Mayo de 2007

La Comisión Gestora de la Entidad Local de Ámbito Inferior al Municipio de "El Perelló" (Valencia) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 2061/2002 contra la resolución del Consejero de Justicia y Administraciones Públicas de la Generalidad Valenciana de 2 de septiembre de 2002 que acordó "desestimar el requerimiento de anulación, instado por la Comisión Gestora de la entidad local de ámbito territorial inferior al municipio de El Perelló, de la Orden de 15 de marzo de 2002 por la que se determinan los límites territoriales y la separación patrimonial de la entidad local de ámbito territorial inferior al municipio El Perelló, del municipio de Sueca, manteniéndola en todos sus extremos".

En su escrito de demanda, de 25 de abril de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando este recurso contencioso-administrativo, revoque y deje sin efecto la Resolución del Hble. Conseller de Justicia y Administraciones Públicas de 2 de septiembre de 2002, por la que se acordó desestimar el requerimiento de anulación, instado por la Comisión Gestora de la Entidad Local de Ámbito Territorial Inferior al Municipio de 'El Perelló' (Valencia), de la Orden de 15 de marzo de 2002, del Conseller de Justicia y Administraciones Públicas, por la que se determinan los límites territoriales y la separación patrimonial de la Entidad Local de Ámbito Territorial Inferior al Municipio de 'El Perelló', del municipio de Sueca (Valencia), declarando la nulidad de dicha Resolución y reconociendo como situación jurídica individualizada que el límite territorial de la Entidad local Menor de El Perelló sea el establecido en la propuesta formulada por la Comisión Gestora de la EATIM, con imposición de costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Generalidad Valenciana contestó a la demanda por escrito de 4 de junio de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso, con todos los pronunciamientos favorables a esta Administración". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.

El Ayuntamiento de Sueca contestó a la demanda con fecha 3 de julio de 2003 y suplicó sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la demandante y, subsidiariamente, se desestime la misma". Por otrosí consideró innecesario el recibimiento a prueba.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 9 de julio de 2003 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 23 de abril de 2004, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por Doña María Gabriela Collado Rodríguez, en nombre y representación de la Comisión Gestora de 'El Perelló' de Sueca, contra una Resolución del Conseller de Justicia y Administraciones Públicas, por la que se desestima el requerimiento de anulación de la Orden de 15 de marzo de 2002, por la que se determinan los límites territoriales y la separación patrimonial de la Entidad Local de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (ELATIM) 'El Perelló', del municipio de Sueca, manteniéndola en todos sus extremos. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Solicitada aclaración de sentencia por el Ayuntamiento de Sueca, la Sala acordó por auto de 27 de mayo de 2004 no haber lugar a la misma.

Con fecha 27 de julio de 2004 la Comisión Gestora de la Entidad Local de Ámbito Inferior al Municipio de "El Perelló" (Valencia) interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7005/2004 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 47 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de lo dispuesto en la regla tercera del artículo 47 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales en relación con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local".

El Ayuntamiento de Sueca presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.

El Letrado de la Generalidad Valenciana se opuso igualmente al recuso de casación y suplicó se declare conforme a Derecho la sentencia recurrida.

Por providencia de 12 de enero de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 16 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 23 de abril de 2004, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comisión Gestora de la entidad local de ámbito inferior al municipio de "El Perelló" (Valencia) contra la Orden de la Consejería de Justicia y Administraciones Públicas de dicha Comunidad Autónoma de 15 de marzo de 2002 por la que se determinaron los límites territoriales de la entidad local y su separación patrimonial respecto del municipio de Sueca.

La entidad local de ámbito inferior al municipio "El Perelló" fue constituida por el Decreto 43/1999, del Gobierno Valenciano, cuyo artículo 3 disponía que sus límites territoriales y la separación patrimonial correspondiente se determinarían a propuesta de la Comisión gestora por acuerdo del Ayuntamiento o, en defecto de éste, por la "Consellería de Presidencia".

A juicio de la Comisión recurrente, y tal como ya sostuvo en la instancia, los límites territoriales fijados por la Consejería deben ampliarse para hacerlos coincidir con los que ella misma propone o considera correspondientes a la "tradicional distribución del asentamiento de población El Perelló". Estos últimos, a su vez, responderían a los fijados en la delimitación efectuada por el Ayuntamiento de Sueca mediante el Reglamento de las Juntas de Distrito de 1989 . La controversia se centra especialmente en el límite sur del territorio asignado.

La Sala de instancia rechazó las alegaciones de la Comisión actora respecto de la infracción del inciso inicial del artículo 47 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/86, de 11 de julio ) con las siguientes consideraciones:

[...] La regla 1ª del artículo 47, no ha sido violada, pues: a).- Los diversos antecedentes que se recogen el expediente, determinan con claridad que nunca ha existido una delimitación de El Perelló, como entidad local de ámbito inferior al municipal, y consiguientemente nunca pudo tener delimitado con anterioridad a su constitución un territorio.

b).- La propia Comisión Gestora, consciente de esa realidad, al efectuar su propuesta de delimitación en vía administrativa, se pronunció expresamente por la aplicación de la regla 3ª del artículo 47 .

c).- El artículo 41 del Reglamento que venimos examinado, establece la posibilidad de entidades inframunicipales, siempre y cuando existan núcleos de población con características peculiares, en nuestro caso respecto del municipio de Sueca, y desde luego, de los antecedentes históricos que se mencionan en la demanda, aquellos que podemos calificar de históricos, (delimitación territorial entre sueca y valencia a mediados del siglo XIX; diversas escrituras de compraventa y donación; o la extensión de la parroquia de San Pascual del Perelló), es difícil extraer conclusiones claras de la extensión territorial, máxime cuando la denominación de los lugares, o partidas era ambigua, así ocurre, si a los títulos nos referimos, que en una fecha tan cercana a la de 1967, la partida de la lotería era también llamada del Recatí, e incluso se extendía a los términos municipales de Valencia y Sueca. En todo caso, en lo que se refiere, a la documentación gráfica aportada por el recurrente, lo cierto es que de la misma, pueden extraerse conclusiones histórico geográficas distintas a las que pretende la actora, e incluso contradictorias, y en cualquier caso, con arreglo a la misma, no es posible determinar unos hitos geográficos indiscutibles, necesarios para determinar los limites territoriales, tanto por el Oeste, como por el Sur; y especialmente por el sur, que es de donde fundamentalmente proviene la discusión.

d).- Resulta de radical importancia para la actora, resulta la delimitación geográfica de la Junta Municipal de Distrito de 'El Perelló', aprobada en 1989, que constituye un precedente próximo o inmediato, y que por cierto no coincide con las determinaciones que la actora deduce de antecedentes mas remotos. Pero esta determinación geográfica tampoco nos sirve, pues a parte de la diferente naturaleza jurídica de las juntas de distrito respecto en relación con las entidades locales a que aquí nos referimos, lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 2 del mencionado reglamento, (BOP Valencia nº 67, de 20 de marzo de 1989 ), se identifica el ámbito geográfico de la Junta de Distrito del Perelló, del siguiente modo: '...Comprende el Poblado del Perelló y las urbanizaciones: Socarrat, Pouet, Torres de mar (Camineros), Sos, Calderer, Fernandet, Lotería, y parte norte de Lirianos a partir del eje de la carretera...'. Esto es, se está diferenciando clarísimamente entre, el poblado de 'El Perelló', núcleo habitado tradicional y perfectamente identificable por sus características peculiares, y un conjunto de urbanizaciones que, se han desarrollado en las postrimerías del Siglo XX, y explotado urbanísticamente a finales del mismo, y cuyas características físicas, tipologías constructivas, y demografía, tienen poco que ver con el poblado de 'El Perelló', pues constituyen urbanizaciones destinadas a segundas residencias.

Rechazó igualmente el tribunal de instancia la alegada vulneración del apartado tres del artículo 47 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales con la siguiente argumentación:

[...] Tampoco ha sido violada la norma 3º, pues lo cierto es que, mas allá del área delimitada por la Consellería y hacia el Sur, no puede establecerse fácilmente la línea divisoria entre los terrenos cultivados por los vecinos de El Perelló y los cultivados por vecinos que pertenezcan a núcleos inmediatos.

Así las cosas, y de acuerdo con el fundamento de derecho 7º de la resolución recurrida, la administración autonómica ha determinado el territorio de la entidad menor 'El Perelló'·, de acuerdo con el criterio que determina el párrafo 4º del artículo 47 del texto reglamentario citado, y consiguientemente, 'asignando a la entidad el ámbito territorial que sea preciso para el cumplimiento de sus fines', de manera que, no habiendo sido cuestionada por el recurrente esa imposibilidad teleológica, no procede sino la desestimación del recurso.

La norma reglamentaria sobre cuya interpretación y aplicación versa el recurso, esto es, el artículo 47 del tan citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, tiene el siguiente tenor:

"Para determinar el territorio de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio que no lo tuvieren delimitado con anterioridad se tendrán en cuenta, dentro de lo posible, las siguientes normas:

Cuando se trate de una parroquia rural constituida en Entidad de ámbito territorial inferior al municipio, los límites serán los mismos que tenga la parroquia que haya servido de base a su reconocimiento legal, según la demarcación eclesiástica vigente.

Cuando se trate de un Concejo abierto de carácter tradicional o de un antiguo municipio anexionado a otro, el territorio propio de la Entidad de ámbito territorial inferior al municipio será, respectivamente, el que correspondiere al ámbito territorial del Concejo abierto o al primitivo término municipal anexionado.

Cuando se trate de núcleos urbanos o rurales que no tengan las características de los anteriores, el ámbito territorial de la nueva Entidad estará referido al casco de la parroquia, lugar, aldea, anteiglesia, barrio, anejo, pago u otro grupo semejante, y, además, a los terrenos circundantes que posean o cultiven los vecinos de la Entidad o constituyan el patrimonio de ésta, siempre que pueda establecerse fácilmente la línea divisoria entre esos terrenos y los que pertenezcan a los núcleos inmediatos.

En los demás casos el Ayuntamiento deberá asignar a la nueva Entidad el ámbito territorial que sea preciso para el cumplimiento de sus fines."

Tratándose como se trata en el recurso de una cuestión jurídica sobre una base predominantemente geográfica -más precisamente, cartográfica- será útil atender, según sugiere la defensa del Ayuntamiento de Sueca, al plano que acompaña el Letrado de la Generalitat a su contestación a la demanda, donde se reflejan con distintos colores y superpuestas todas las líneas debatidas. Se aprecian en él:

- la línea histórica según los archivos del siglo XIX (nº 1),

- la línea que define el espacio de la Junta de Distrito creada en su día (nº 2),

- la línea que pretende la Comisión Gestora (nº 4) y

- la línea objeto del presente recurso (nº 7).

Esta última (línea 7) no coincide, obviamente, con la propuesta por la Comisión Gestora (línea 4) pero su superficie es más extensa que la correspondiente a las líneas 1 y 2. En concreto, la línea 7 excluye ciertas zonas asignadas al distrito de 1989 (línea 2) pero incluye terrenos extramuros de él, especialmente por el oeste.

En el primer motivo de casación, deducido al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la Comisión recurrente considera que el tribunal de instancia ha infringido, por inaplicación, el inciso inicial del artículo 47 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

El resumen del motivo consiste en afirmar que la aplicación de aquel inciso obligaba a aceptar "la delimitación previa tradicional efectuada por el Ayuntamiento de Sueca en virtud de un acto consentido y firme, cual es la delimitación efectuada en el Reglamento de las Juntas de Distrito de Sueca, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia en fecha 20 de marzo de 1989, en base a la tradicional distribución del asentamiento de población El Perelló". Insiste en que aquel acto "vino a reconocer el territorio históricamente reconocido como propio de El Perelló".

El motivo no puede ser estimado. Bastará para ello que consideremos conforme a derecho cualquiera de las diversas razones que el Tribunal de instancia adujo para negar la aplicación del tan debatido inciso.

No será necesario, a los efectos del presente motivo recurso, zanjar el debate que suscita la recurrente sobre si la interpretación del tribunal de instancia hace inviable la aplicación del precepto al restringirla sólo al supuesto excepcional de aquellas entidades locales que, en el pasado, hubieran tenido formalmente tal carácter y por circunstancias sobrevenidas lo hubieran perdido y traten ahora de recuperarlo. Admitiendo a efectos dialécticos que la expuesta por tribunal no fuese la única interpretación válida (aunque, sin duda aquella hipótesis encajaría entre las previstas por el inciso inicial del artículo 47 ), esto es, admitiendo como premisa del debate que pudiera interpretarse el inciso en el sentido menos restrictivo que propugna la Comisión recurrente, tampoco podríamos acoger su pretensión.

En efecto, el inciso seguiría exigiendo en todo caso la preexistencia de verdaderos núcleos diferenciados de población (esto es, de aquellos a los que se referirá el artículo 40 bajo la denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos) cuyos límites territoriales hubieran ya sido objeto de previa fijación por decisiones administrativas.

Los "distritos" como el aprobado por el Ayuntamiento de Sueca en 1989 no encajan, sin embargo, en la tipología de aquellos núcleos poblacionales preexistentes. El hecho de que el Ayuntamiento de Sueca hubiera establecido en 1989 un "distrito" municipal bajo la denominación El Perelló no significa, en consecuencia, que la delimitación territorial de dicho distrito deba aplicarse inexorablemente a la nueva "entidad" inframunicipal que se creó en 1999 y ahora se configura. La decisión del Ayuntamiento de Sueca de 1989 trataba de crear dos distritos ("El Perelló" y "Marenys") que, por un lado, comprendieran "algunos de los distritos ya existentes, a efectos censales y estadísticos" y, por otro lado, "tuviesen en cuenta la tradicional distribución de los asentamientos de la población fija en este término municipal, a parte del núcleo de población de Sueca". Tal creación lo era a los meros "efectos de una mayor participación ciudadana" y "para la más eficaz administración del término municipal", a cuyo designio se establecía en cada uno de ambos "una junta municipal como órgano desconcentrado para la gestión de las competencias municipales que facilitará la participación en ella de los vecinos y canalizará sus aspiraciones a los órganos de gobierno municipales".

Se pretendió, pues, no crear ni reconocer entidades o núcleos diferenciados de naturaleza territorial sino meras divisiones administrativas del término municipal con objetivos predominantemente funcionales.

Es preciso subrayar, además, que, según la delimitación del "distrito" realizada en 1989 (así lo aprecia el tribunal de instancia), aquél se componía tanto del "poblado" de El Perelló como de nuevas urbanizaciones adicionales, esto es, de territorios con un acusado grado de heterogeneidad. De ello puede deducirse que, aun si aceptáramos a efectos dialécticos la tesis actora sobre la existencia de una anterior fijación de límites vinculante por mor del inciso primero del artículo 47, y puestos a transformar en entidad menor el "poblado" histórico o tradicional -adjetivo que repite una y otra vez la Comisión Gestora- de El Perelló respetando sus límites territoriales, los de la nueva entidad local no tendrían por qué coincidir con los del completo "distrito" de 1989 cuando estos últimos incluían, a su vez, como parte de su "territorio" otros asentamientos distintos de los históricamente ubicados dentro del núcleo tradicional.

La Comisión trata de rebatir esta parte de la sentencia de instancia aduciendo que nada impide que una nueva entidad local integre varias urbanizaciones separadas. Siendo ello cierto en abstracto, también lo es que si se pretende utilizar la delimitación previa de 1989 desdeñando el hecho de que correspondía a una mera subdivisión en "distritos" administrativos, habrá que hacerlo -como con acierto resuelve el tribunal de instanciaatendiendo a los límites territoriales de cada uno de los núcleos que comprenda, y no necesariamente a la mera agrupación funcional de todos ellos.

De hecho, paradójicamente, la Comisión no impugna la parte de la línea perimetral asignada a la nueva entidad en cuanto incluye otros terrenos del término municipal de Sueca (fundamentalmente, en el sector oeste) que ni siquiera correspondían a los límites del distrito de 1989. Pretende la Comisión Gestora que prevalezcan los límites del citado distrito en cuanto al sur, esto es, en cuanto a las urbanizaciones, pero no renuncia a los territorios del oeste a pesar de que -siempre según los documentos cartográficos aportados a los autos- en 1989 no se incluyeron como parte del distrito.

En definitiva, no concurrían las circunstancias determinantes de la aplicación del inciso inicial del artículo

47 Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, razón que explica el hecho de que -como también acertadamente subraya el tribunal de instancia- la propia Comisión Gestora no acudiera a aquel precepto cuando hizo su propuesta de delimitación territorial en vía administrativa.

El segundo motivo de casación (cuyo contenido se corresponde con la segunda y última de las cuestiones tratadas en la sentencia) se ha interpuesto también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . La Comisión recurrente afirma que el tribunal de instancia ha infringido "[...] lo dispuesto en la regla tercera del artículo 47 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales en relación con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local".

A juicio de aquella Comisión la Sala de instancia aplica dicha regla tercera únicamente teniendo en cuenta como elemento determinante "el de los terrenos cultivados por los vecinos de El Perelló, sin hacer consideración alguna al elemento 'casco' ni al de los terrenos que constituyen patrimonio de la Entidad, si bien respecto de este último era innecesario dado que el mismo resulta inaplicable".

La censura es infundada pues una lectura completa e integrada de la sentencia revela que el tribunal de instancia se ha referido, además de a aquellos terrenos, al casco o poblado histórico de El Perelló (en cuanto "núcleo habitado tradicional y perfectamente identificable por sus características peculiares") para distinguirlo del "conjunto de urbanizaciones [...] cuyas características físicas, tipologías constructivas, y demografía, tienen poco que ver con el poblado de 'El Perelló', pues constituyen urbanizaciones destinadas a segundas residencias." Precisamente a partir de esta dualidad corrobora dicho tribunal la decisión adoptada por la Consejería en cuanto a la delimitación territorial. Y es que, en efecto, la distinción entre el núcleo o casco tradicional de El Perelló, por un lado, y la nueva zona urbanizada con ocupación no permanente o estacional, por otro, se ha erigido en clave para la solución del litigio. La noción de "casco" empleada por la regla tercera del artículo 47 no puede ser identificada, sin más, con la derivada de aplicar la regulación de las farmacias o de los transportes urbanos. Cuando aquel precepto se refiere "al casco de la parroquia, lugar, aldea, anteiglesia, barrio, anejo, pago u otro grupo semejante" como sustrato territorial para la delimitación de una nueva entidad inframunicipal, lo hace sobre la base de una cierta homogeneidad tradicional del asentamiento histórico que, precisamente por esta característica, pretende y obtiene el reconocimiento de su condición de entidad local de ámbito inferior al municipio.

La Sala de instancia no vulnera, pues, la regla cuya infracción se le imputa desde el momento en que a lo largo de su sentencia ha apreciado una y otra vez que las urbanizaciones excluidas del perímetro de la nueva entidad inframunicipal no formaban parte del núcleo o casco de El Perelló, razón por la cual no resulta aplicable la regla tercera y procedía acudir al criterio de proporcionalidad o adecuación a los fines que propugna la regla cuarta del mismo artículo 47, tal como había hecho la Administración demandada.

Por último, las críticas de la Comisión Gestora a las afirmaciones de la sentencia sobre cuáles fueran los "terrenos circundantes que posean o cultiven los vecinos de la Entidad" no pueden ser estimadas habida cuenta de que se trata de un mero problema de prueba sobre la realidad de determinadas circunstancias de hecho.

Afirma aquella Comisión que ciertos informes -especialmente, el emitido por una cooperativa agrícolapondrían de manifiesto cómo las tierras de cultivo de El Perelló (huerta y no arrozal) pertenecen a agricultores vecinos de El Perelló. La apreciación correlativa de la Sala es, sin embargo, visto el conjunto de los elementos de prueba, que no puede establecerse fácilmente la línea divisoria entre esos terrenos y los que pertenezcan a los núcleos inmediatos, por lo que ante la falta de claridad de tal divisoria la propia regla tercera impone su no aplicación.

Se trata, pues, de una mera discrepancia de la recurrente sobre la apreciación de datos de hecho que la Sala de instancia ha realizado a partir de los elementos de prueba presentes en el pleito, discrepancia sobre la que, como es bien sabido, no cabe fundar un recurso de casación en el modo en que se ha hecho.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español