Un Derecho administrativo sin límites: reflexiones sobre el gobierno y la gobernanza
| Autor | Martin Shapiro |
| Páginas | 203-211 |
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El Derecho administrativo tal como se ha entendido históricamente presupone la existencia de algo llamado Administración. El administrador y/o la agencia u organización administrativa existen como una realidad cerrada. El Derecho administrativo prescribe la conducta en el seno de las organizaciones administrativas; de hecho, define las relaciones entre los que están en el interior de la Administración y los que están fuera de ella. En el exterior de la Administración se encuentran tanto legisladores, que aprueban leyes y regulaciones que deben ser fielmente aplicadas por los administradores, como ciudadanos, a quienes los administradores deben garantizar una actuación de forma legalmente correcta tanto desde el punto de vista procedimental como sustantivo.
A un nivel más general, las teorías política y de la organización que informan nuestro Derecho administrativo tradicionalmente han visto la Administración Pública como un conjunto de organizaciones limitadas en cuyo interior las decisiones se toman colectivamente. Según esta visión, estos «órganos de la Administración Pública» están coordinados entre ellos, subordinados a la autoridad política y obligados a respetar a los individuos e intereses del exterior a los que regulan y sirven.
Sin embargo, en la literatura actual de la ciencia política y de la Administración Pública el término «gobernanza» está reemplazando al término «gobierno»2. Este cambio terminológico anuncia una erosión significativa de los límites que separan lo que está dentro del gobierno y su Administración y lo que está fuera. Para asegurarse, los gobiernos y sus Administraciones Públicas siguen tomando decisiones colectivas, pero ahora todo el mundo, o al menos potencialmente todo el mundo, es visto como participante en el proceso colectivo de toma de decisiones.
Hoy en día, los cargos públicos electos y los no electos, las organizaciones no gubernamentales, los partidos políticos, los grupos de interés, los em-
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prendedores políticos, las «comunidades epistémicas» y las «redes» son actores relevantes en los procesos de toma de decisiones que la acción gubernamental lleva a cabo. El proceso de toma de decisiones ya no es visto como un proceso en el que la actividad privada está cerca de la toma de decisiones gubernamentales o procura influir en las decisiones gubernamentales. Más bien, la distinción entre gubernamental y no-gubernamental se ha difuminado, ya que el proceso real de toma de decisiones ahora continuamente implica y combina a actores públicos y privados3.
En las investigaciones previas sobre el papel que determinados profesionales históricamente han jugado en las organizaciones administrativas ya se anticiparon algunas preocupaciones actuales en relación con la toma de decisiones administrativas. Por ejemplo, un funcionario ingeniero que participaba en una decisión gubernamental sobre el diseño de un nuevo puente, sencillamente no podía anteponer consideraciones de ingeniería en contra de intereses de placer, estéticos o financieros. No podía autorizar un diseño que no cumpliese unos requisitos mínimos de ingeniería aceptables, independientemente de otras consideraciones. El ingeniero no podía hacerlo precisamente porque era ingeniero y, por lo tanto, estaba obligado por las normas profesionales y las expectativas.
Cuando las elecciones del que toma decisiones gubernamentales están limitadas por las normas profesionales externas aparecen varias consecuencias ligadas. Tal vez, la consecuencia más significativa es que la decisión gubernamental crucial no la toma ni un funcionario público ni una persona u organización no gubernamental, sino unas prácticas colectivas de una profesión -es decir, un grupo de personas definido por estar en posesión de un determinado conocimiento-. Además, la decisión en su esencia puede no ser objetiva, neutral o correcta. Por ejemplo, un estándar mínimo sobre puentes se obtiene de las tablas de carga y otros instrumentos profesionales que reflejan un nivel de riesgo aceptable arbitrariamente escogido. El nivel de riesgo, a su vez, descansa en un equilibrio arbitrariamente obtenido entre costes marginales y riesgos marginales. Además, todas estas elecciones de ingeniería cambian en el tiempo. De este modo, los ingenieros están éticamente obligados no tanto a exigir un puente totalmente seguro como uno que no exceda un nivel aceptable de riesgo definido por los estándares de ingeniería actuales, pero cambiantes.
La transferencia de la autoridad para tomar decisiones gubernamentales a actores externos se da a lo largo de una línea continua. Aunque esta transferencia resulta evidente incluso cuando el profesional que toma la decisión es un empleado público, es mucho más clara y más directa cuando el profesional está asesorado por un comité de profesionales no guberna-
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mentales. Y lo es mucho más, lógicamente, cuando el poder último para tomar la decisión está totalmente transferido a dicho comité. Así, si un departamento de carreteras normalmente solicita a empresas privadas que sometan los diseños de puentes a un comité de diseño compuesto por profesionales que no están contratados por el gobierno, y el departamento acepta cualquier diseño recomendado por el comité, entonces el gobierno ha adoptado efectivamente un modelo de gobernanza en el que los estándares aplicables de responsabilización son definidos por los organismos privados más que por los públicos.
Un ejemplo espectacular de esta difuminación de los límites administrativos se encuentra en el proceso de «comitología» de la Unión Europea (UE)4. El órgano legislativo en la UE es el Consejo, que normalmente aprueba una legislación general y redactada en términos amplios. En concreto, desde esta legislación regula la actividad...
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