Los límites del planeamiento urbanístico supramunicipal
| Autor | Josep Maria Aguirre i Font |
| Cargo del Autor | Profesor lector de Derecho Administrativo. Universitat de Girona |
| Páginas | 317-333 |
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Diversos factores han contribuido un incremento de los intereses supramu-nicipales que condicionan el urbanismo. Marcos Vaquer (2013, pág. 19) apunta a la expansión de las ciudades, que desborda en muchas ocasiones el estricto término municipal para requerir una planificación supramunicipal1 y al nuevo paradigma ambiental que exige una ordenación que lejos de limitarse a un determinado ámbito administrativo tenga en cuenta al conjunto de recursos naturales de su entorno. Pero no son los únicos.
Los últimos años -marcados por los excesos derivados de la burbuja inmobiliaria y la corrupción- también han puesto de relieve la necesidad de avanzar en la articulación de instrumentos de ordenación urbanística supramunici-pal. En ese contexto, en la década pasada, prácticamente casi todas las comunidades autónomas costeras impulsaron, en pleno boom inmobiliario, planes para ordenar y frenar los crecimientos urbanísticos impulsados por un planeamiento urbanístico que, lejos de limitarlos, los avivó como instrumento de financiación local. En términos similares, también en la misma época aparecieron los planes insulares, se trataba sin duda de poner freno de forma rápida a unos crecimientos que a todas luces -como el tiempo ha demostrado- no era sostenibles.
A esos primeros planes autonómicos, que chocaban con una visión clásica del principio de autonomía municipal y se imponían al planeamiento munici-
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pal, con los años les han seguido otros que con formas jurídicas diferentes -a veces instrumentos de ordenación del territorio y otras urbanísticos- han intervenido desde una óptica supramunicipal sobre la ordenación de un espacio históricamente restringido al municipio.
Estos instrumentos han alejado el centro de decisión de los municipios, en aquellos espacios en que entran en juego aspectos de interés supralocal, y ha realzando la importancia de una planificación a una escala superior que, lejos de ser cuestionada, ha sido asumida como necesaria como pone de manifiesto la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de diciembre de 2012: "Debemos destacar la existencia de un dato sociológico que pudiera haber influido en la potenciación de un mayor control sobre la autonomía local por parte del Estado y de las comunidades autónomas, como ha sido la estrecha relación entre las amplias interpretaciones jurisprudenciales del concepto de autonomía local y el evidente incremento de corrupción urbanística municipal. Tal evolución jurisprudencial -dirigida a reducir la discrecionali-dad municipal urbanística- tendría su fundamento en la concurrencia, junto a los expresados intereses locales, de otros -respecto del mismo espacio o territorio- de carácter supramunicipal, que podrían resultar afectados por las decisiones municipales".
A pesar de ello la doctrina también ha advertido sobre el auge de estas figuras y sus riesgos. Según Joan M. Trayter (2015, pág. 122) sus amplias facultades, que en muchas ocasiones pueden llegar a clasificar suelo e imponerse al planeamiento municipal, pueden conllevar una vulneración del principio de autonomía municipal si no se hace un uso prudente de ellas. En el mismo sentido Ángel Menéndez (2006, pág. 35) advierte que la perversión o desnaturalización de estas figures puede amenazar el principio de autonomía municipal.
Por todo ello de nuevo se nos formulan las mismas preguntas, ¿cuáles son los límites de estos instrumentos? ¿Dónde empiezan las competencias autonómicas y terminan las municipales? O lo que es lo mismo, ¿cuál es el contenido de la autonomía municipal en materia urbanística? Para dar respuesta a estas preguntas analicemos a continuación los límites formales al planeamiento su-pramunicipal derivados del principio de autonomía municipal en la jurisprudencia constitucional, para posteriormente analizar la jurisprudencia conten-ciosa-administrativa y la concreción de sus límites materiales.
Como es conocido, el principio de autonomía municipal lo recoge la propia CE, en los artículos 137, 140 y 141, donde se afirma que la Constitución garan-
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tiza la autonomía de los municipios, los cuales disfrutan de personalidad jurídica plena.
La CE no da un contenido al principio de autonomía municipal y en consecuencia tampoco define cuáles son las competencias municipales en materia urbanística. En este sentido la consolidada jurisprudencia constitucional2 ha concluido que la autonomía municipal "es un concepto jurídico de contenido legal que permite configuraciones legales diversas".
Partiendo de esta premisa, el artículo 2 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) afirma que la legislación del Estado y las comunidades autónomas tendrán que asegurar a los municipios su derecho a intervenir en todos los asuntos que afecten directamente el círculo de sus intereses, para lo cual les atribuirá las competencias que sean procedentes. Justo en este marco, el artículo 25.2.a de la misma LBRL atribuye al municipio las competencias en "planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación". No tan solo la competencia urbanística en todas sus vertientes es, por tanto, una competencia municipal que garantiza la plena autonomía del municipio respecto del resto de administraciones, sino que la última reforma de la LBRL operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local incorpora dentro de ese título compe-tencial el patrimonio histórico, la vivienda de protección pública y la rehabilitación de la edificación.
Queda claro por tanto que el municipio intervendrá en todo el proceso de transformación urbanística desde la ordenación hasta la disciplina, así como mediante otros títulos competenciales conectados, como el patrimonio o la vivienda. Todo ello con límites, pues la propia LBRL regula -en el artículo 58.2- el ejercicio de las competencias mencionadas al afirmar que "en todo caso las Administraciones que tengan atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de planificación tienen que otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados". Esto comportará una relación bicéfala en el procedimiento de aprobación del planeamiento entre las dos Administraciones con competencias en relación con el urbanismo -la comunidad autónoma y el ayuntamiento-.
Este contexto normativo ha conllevado que, en materia urbanística, las competencias municipales hayan sido muy amplias y que el papel de la Administración autonómica haya quedado reducido históricamente, como describe Joan Trayter (2008, pág. 115), a los siguientes ámbitos: cuando estén en juego
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intereses supralocales; cuando los municipios, por escasa dimensión o por falta de recursos, no puedan ejercer plenamente las competencias urbanísticas que les correspondan; cuando se tenga que subrogar en los supuestos de inactividad o de incumplimiento en las competencias locales, y finalmente, para fomentar la acción urbanística de estos entes locales.
A pesar de ello en el último periodo, como se ha expuesto, se ha puesto de relieve la necesidad de un mayor control sobre la autonomía municipal para proteger justamente los importantes intereses supralocales en juego en materia de urbanismo. Lo que ha habilitado la intervención autonómica en determinados supuestos, entre los cuales se encuentran los casos en que estén en juego intereses supralocales o, dicho de otro modo, cuando estén en juego intereses que afecten más de un municipio o el conjunto del territorio. Entonces, la Administración autonómica podrá asumir competencias que inicialmente corresponderían a los entes locales. Pues, como apunta Santiago González-Varas (2007, pág. 50), cada vez se hace más necesaria una actuación de ordenación territorial supramunicipal como marco de referencia para los ayuntamientos y su actividad urbanística y que limite el poder urbanístico de los ayuntamientos.
El problema es que esta ordenación supramunicipal, sea territorial o urbanística, que haga la comunidad autónoma puede alterar el espíritu del principio de autonomía municipal reconocido constitucionalmente. ¿Dónde están los límites? ¿Dónde empieza la capacidad de los gobiernos autonómicos para ordenar su territorio y dónde acaba la autonomía municipal?
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional -que hasta los inicios de la década de 1990, como apunta Tomás-Ramón Fernández (2014, págs. 39-40), había llegado a considerar suprimida la capacidad de...
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