Límites Jurídicos al volumen del gasto público
| Autor | José Pascual García |
| Cargo | Doctor en Derecho Subdirector Jefe de Asesoría Jurídica Tribunal de Cuentas |
| Páginas | 81-96 |
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INTRODUCCION
Hace poco más de una década, en una Ponencia presentada en las IX Jornadas de Control financiero, el profesor J. Lasarte se planteaba el problema de los límites del Gobierno y Parlamento a la hora de decidir cómo financiar los gastos públicos y llegaba a la conclusión de que, al margen del mutuo control de ambos, «se trata de decisiones de tipo político, o de competencias de este carácter que se ejercen con libertad, sin otra perspectiva jurídica que la de dar rango de ley a los acuerdos que las formulan. Estamos, pues, ante una responsabilidad política, no jurídica. Por supuesto, la experiencia histórica, las elaboraciones doctrinales y las reglas de juego político se traducen en una serie de máximas financieras y de gestión diligente, pero no en un esquema jurídico que constriña eficazmente en la capacidad de decisión». A partir de nuestra Constitución es posible cualquier tipo de gasto justo, sin que se contemple la posibilidad de que los ingresos sean limitados y de que a causa de ello se llegue a situaciones financieras heterodoxas. Sin embargo, como advertía J. Lasarte, un Estado de Derecho no puede limitarse a confiar en que los poderes públicos van a adoptar decisiones razonables. Son necesarios límites jurídicos(1).
Hoy, trece años después de las anteriores reflexiones, resulta interesante volver sobre la cuestión planteada pues, como tendremos ocasión de comprobar, se ha producido un verdadero vuelco en la situación. La laguna constitucional, extensible a la Ley General Presupuestaria (L.G.P.), no así a la legislación autonómica y local, ha sido llenada por el Tratado de la Unión Europea al imponer a los Estados miembros unos deberes en relación con el déficit y el endeudamiento públicos, que van a afectar necesariamente a su volumen de gasto. Pero faltan aún en nuestro Derecho presupuestario mecanismos concretos que garanticen el cumplimiento por la Hacienda General de sus deberes al respecto.
La oportunidad de estas reflexiones creemos que es doble. De un lado, porque permitirán adentrarnos en una regulación novedosa, la del déficit público, que apenas ha merecido la atención de los juristas, no así de la ciencia económica, y de otro, porque ello nos permitirá poner de manifiesto las lagunas indicadas y la necesidad de dotarnos de los instrumentos adecuados para salvarlas.
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CONCEPTO DE DEFICIT PUBLICO Y DE ENDEUDAMIENTO
Abordar desde la perspectiva de su incidencia en el déficit la problemática del crecimiento del gasto público y sus límites jurídicos requiere precisar el propio concepto de déficit. Para su entendimiento es necesario partir de ciertas categorías contables y económicas, por cuanto frecuentemente las normas legales han venido a juridificar conceptos nacidos en estos otros ámbitos científicos. Así pues, trataremos de dar una visión jurídica de esta realidad pero apoyándonos, en cuanto sea necesario para su comprensión, en consideraciones y categorías extrajurídicas, no sin advertir que, frecuentemente, éstas se emplean con significaciones nada seguras.
El concepto déficit/superávit es de origen contable y con el mismo se hace referencia a la diferencia entre los ingresos y gastos en una cuenta. Si los ingresos son inferiores a los gastos se habla de déficit, si los superan se dice que la cuenta presenta superávit. Cuando el término se adjetiva de público, la referencia se entiende hecha a la diferencia entre los ingresos y gastos de un ente público (2).
Pues bien, la financiación del déficit público, es decir, del importe en que los gastos exceden a los ingresos, puede realizarse a través de un doble mecanismo: mediante el endeudamiento público o mediante la creación de dinero, modalidad más conocida en nuestro país por el eufemismo «apelación al Banco de España». Ambas modalidades de financiación se han aplicado siempre dentro de un marco legal al que nos vamos a referir seguidamente. Antes, sin embargo, completemos las nociones sobre el déficit, pues, de una parte, los análisis sobre esta magnitud en el ámbito económico y contable han dado lugar a diferenciar distintas clases y, de otra, las exigencias de la legalidad financiera sobre el mismo y, en especial, las del Tratado de la Unión Europea obligan a precisar la forma como se entiende esta magnitud en las disposiciones que lo regulan.
La noción básica de la que hay que partir es la de déficit presupuestario total o, simplemente, déficit presupuestario, al lado de la cual se pueden distinguir distintas clases según el subconjunto de gastos e ingresos que se considere. Cada una de dichas modalidades se denomina inicial si su cálculo toma por base las previsiones de ingresos/gastos que figuran en el presupuesto aprobado y se llama déficit final si toman por base los datos derivados de la ejecución presupuestaria, referidos respectivamente a las obligaciones contraídas y a los derechos reconocidos. Las clases de déficit más comúnmente empleadas son las que se especifican seguidamente.
Déficit presupuestario (o déficit presupuestario total): puede definirse como la diferencia entre la suma de todos los gastos y todos los ingresos de un presupuesto, incluyendo entre estos el remanente de tesorería (sobrante de financiación de un ejercicio que se acumula al siguiente). Así, cuando el artículo 54 de la L.G.P., y lo mismo el artícu- lo 146.4 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (L.H.L.), disponen respectivamente que los presupuestos de los Organismos autónomos y de las Corporaciones locales no deben tener déficit inicial, lo que están disponiendo en realidad es que los gastos previstos no superen la suma de los recursos disponibles, incluidos los procedentes del endeudamiento autorizado, mas el remanente de tesorería del ejercicio anterior. Ahora bien, en el Presupuesto del Estado, respecto del cual no opera la prohibición del artículo 54 T.R.L.G.P., no aparece presupuestada cantidad alguna en el capítulo 9 de ingresos «Pasivos financieros», por lo que su déficit vendrá dado por la diferencia entre la suma de todos los gastos (capítulos 1 al 9) y la suma de todos los ingresos excepto los Pasivos financieros (capítulos 1 al 8), representando el saldo así obtenido el importe del endeudamiento necesario para equilibrar el Presupuesto. Por extensión, y por exigencias de la consolidación, en los demás presupuestos administrativos (los de los Organismos autónomos, Seguridad Social y Entes públicos asimilados) se considera también déficit la diferencia entre los capítulos gastos e ingresos mencionados por lo que el mismo vendrá dado por el importe total del capítulo 9 de ingresos, que representa la deuda prevista y presupuestada para equilibrar el respectivo presupuesto.
En la línea indicada Sánchez Revenga (cit.) afirma que el déficit inicial total está representado por la «diferencia entre gastos e ingresos totales según estos figuran en el documento presupuestario aprobado por el Parlamento. Para la suma de los gastos se toman todos los capítulos del presupuesto de gastos (I al IX). Para la suma de ingresos, se toman los capítulos I a VIII, ya que precisamente el capítulo IX del presupuesto de ingresos coincide con la cifra de financiación del déficit inicial, siendo incluso normal que en el presupuesto del Estado este capítulo se presente en blanco». El que los ingresos de este capítulo no aparezcan cifrados en el presupuesto inicial constituye un dato significativo del carácter subordinado de los datos numéricos del mismo respecto de los restantes capítulos, pues, en realidad, su importe total está implícito, ya que se obtiene por diferencia entre las previsiones de gastos e...
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