Límites constitucionales a la función administrativa de control como instrumento para la provisión de justicia

AutorFernando López Ramón
Páginas787-799

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I Introducción

En los últimos años ha crecido el interés por la justicia administrativa. En mi caso, el interés surgió durante una estancia de investigación en la Universidad de Oxford en el año 2013, bajo la tutela del profesor Paul Craig. Sin duda resultó muy sugerente el estudio de la Tribunals, Courts and Enforcement Act de 2007, que contribuyó a establecer en el Reino Unido (sin entrar en matices territoriales) las bases de un renovado sistema de justicia administrativa. Fue inspirador observar cómo, en ese contexto jurídico, la doctrina utilizaba el que denominaban modelling approach como método para identificar tipos de Administrative Justice adaptados a tipos de actuación administrativa. Este plan-teamiento metodológico les permitía determinar una relación de adecuación entre mecanismos de redress y tipos de actuación administrativa (Proportio-nate Dispute Resolution)2.

Siguiendo ese planteamiento metodológico, y salvando las distancias que nos separan del sistema anglosajón, vengo reflexionando en los últimos años sobre la integración de la función administrativa de control en un sistema de justicia administrativa con fundamento directo en la propia Constitución, cuya optimización se encuentra en el control jurisdiccional. He llegado a la conclusión de que la Constitución ha configurado un sistema de control caracterizado

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conceptualmente por su unidad estructural, de forma que los elementos estructurantes de esa función son siempre constantes, sin perjuicio de que su intensidad regulativa sea variable según el tipo de control al que nos refiramos3. Ese sistema es, por tanto, flexible, de modo que admitir esa unidad estructural no imposibilita aceptar que la función de control goza de una variabilidad caracterizadora que permite al legislador prever tipos de control ajustados a la actuación sometida a fiscalización. Por esas razones, ese sistema debe ser calificado como un sistema transversal, adaptativo, multiforme, multifacético y no excluyente4.

Dentro de la variedad de manifestaciones de las formas de control, cabe observar que algunos mecanismos de control gozan de una determinación estructural específica. Esa especificidad se debe al mayor «peso» jurídico que es otorgado a ciertos elementos esenciales definitorios de la función de control. Ese resultado no es casual, pues se debe a que esas formas de control han sido configuradas como instrumentos dirigidos a proveer justicia: 1.º Cuando el control está dirigido a este fin, es deducible de la Constitución la exigencia de una mayor relevancia de la caracterización jurídica del «sujeto de control»: se optimiza su neutralidad (independencia e imparcialidad); 2.º Precisamente por esa caracterización jurídica del «sujeto de control», proveer justicia implica el sometimiento de la función de control a «normas de control» diferenciables de las «normas de conducta» que gobiernan la actuación controlada, en una manifestación básica de la separación de poderes: evitación del solapamiento funcional entre «sujeto de control» y «sujeto controlado»; 3.º También cabe derivar de la Constitución la optimización de las garantías de las partes en el proceso, previéndose incluso su subjetivización y configuración como auténticos derechos fundamentales; 4.º Por último, proveer justicia está vinculado con la efectividad del control, materializada en la atribución de eficacia vinculante y una irrevocabilidad «fuerte» al juicio en que se concreta el ejercicio de la función de control (cosa juzgada).

La flexibilidad estructural del concepto de control tiene una repercusión determinante en la configuración del sistema de justicia administrativa. Todo mecanismo de control dirigido a la provisión de justicia es reconducible conceptualmente a la función de control, pero no cabe en todo caso afirmar lo contrario. Solo aquellas manifestaciones de la función de control especialmente caracterizadas en los términos recién comentados, puede decirse que formen parte del sistema de justicia administrativa. Ahora bien, esta afirmación no permite entender que ese sistema sea un sistema rígido, sino todo lo contrario; la flexibilidad inherente a las manifestaciones de la función de control también tiene, con los límites señalados, relevancia a los efectos de configurar un sistema de control dirigido a proveer justicia.

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Hablar de justicia administrativa evoca de forma inmediata formas de control externo monopolizadas en la Jurisdicción contencioso-administrativa. No obstante, como se deduce de lo expuesto hasta ahora, no cabe negar que la propia Constitución abra las puertas a un ejercicio de la función administrativa de control para la provisión de justicia con un papel muy relevante y creciente5. Ahora bien, admitir la constitucionalidad de esta propuesta necesariamente exige determinar cuáles deben ser los límites a un teórico «expansionismo» de los controles administrativos dirigidos a proveer justicia. A dar respuesta a esta cuestión dedicamos el presente trabajo.

II Sobre el control jurisdiccional en la constitución
1. Acceso a la jurisdicción, independencia judicial y sometimiento al ordenamiento jurídico

El art. 24.1 de la Constitución garantiza el acceso a la jurisdicción para la tutela de los derechos e intereses legítimos. Siendo más precisos, el precepto constitucional contiene un haz de derechos entrelazados y configurados para garantizar la efectividad del derecho de acceso a la justicia con todas las garantías6. Sin perjuicio del evidente carácter poliédrico del precepto constitucional, en este trabajo nos centraremos en la conexión que la Constitución establece entre la reserva de la tutela de derechos e intereses legítimos a los jueces y tribunales7, la caracterización constitucional de la función jurisdiccional y su instrumentación para la tutela de tales derechos e intereses mediante un pronunciamiento sobre el fondo fundado en Derecho.

Desde esta perspectiva, existe una conexión lógica entre la vertiente material del derecho de acción que acoge el art. 24 de la Constitución y otra netamente formal conectada con el derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley, del mismo modo que con la caracterización constitucional de la función jurisdiccional (art. 117)8. La conexión entre el art. 24.1 y el art. 117 se clarifica

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si se aborda precisamente desde una perspectiva formal y, por ello, considerando dos datos. El primero, que la exclusividad de la función tutelar monopolizada en jueces y tribunales se debe a que solo la función jurisdiccional puede ser caracterizada como aquella función jurídica consistente en la aplicación normativa dotada del máximo grado de irrevocabilidad positivamente admitido9.

Y, el segundo, que el hecho de que la decisión jurisdiccional se caracterice por representar la última palabra del Derecho, se debe a que el art. 117 de la Constitución establece las condiciones para asegurar esa dependencia exclusiva del juez respecto del Derecho positivo: «el juez debe ser independiente, inamovible y responsable porque debe ser un juez que actúe siempre por referencia a un solo objetivo: la tutela del ordenamiento»10.

La jurisdicción, entendida como una función del Estado, solo puede y debe ser ejercida por sujetos investidos de autoridad por el ordenamiento jurídico y extraños a las partes en conflicto y que, además, sus intereses no se vean inter-feridos por el conflicto que deben resolver mediante la aplicación de las normas en el caso concreto (ius dicere)11. Y es que la garantía de la indemnidad del sistema solo puede ser atribuida a quienes hacen del sistema un fin y no un medio al servicio de fines propios12.

Para que esto sea así, la independencia se proclama tanto respecto de otros poderes y/u otros órganos del Estado, esto es, lo que se denomina independencia externa de las funciones de gobierno, como también en relación con otros tribunales del poder judicial, especialmente los superiores, pero también respecto a los órganos de gobierno de los tribunales y del Consejo General del Poder Judicial, lo que es calificado habitualmente como independencia interna13. De forma general podría decirse que la independencia implica ausencia de subordinación política, pero también jurídica, sin perjuicio de su relación evidente con la imparcialidad en el caso concreto14; justo correlato

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de todo ello es, insistimos, que la jurisdicción se ejerza con sometimiento exclusivo al Derecho.

Así pues, y volviendo a la cuestión que motiva nuestras reflexiones iniciales, en virtud de la conexión existente entre la reserva de jurisdicción y la caracterización constitucional de esa función jurisdiccional, la clave se encuentra en la relación instrumental de la independencia judicial para lograr el pleno sometimiento al Derecho: la independencia tiene una directa conexión, en este sentido, con el sometimiento «al imperio de la Ley» a la que se refiere el art. 117.1. Dicho de otro modo, la independencia es la concreción formal del sometimiento único al imperio de la Ley que establece el art. 117.1 de la Constitución15.

Por este motivo, la posición constitucional del juez, en conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva, es un presupuesto del ejercicio de la potestad jurisdiccional, pues solo de este modo se garantiza que la tutela de derechos e intereses legítimos culmine con una decisión fundada en Derecho. En esa conexión formal-material entre la caracterización constitucional de la función jurisdiccional...

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