Las limitaciones para la ejecución forzada de sentencias en el proceso administrativo impuestas por las prerrogativas procesales de la administración. Tendencias legislativas hacia su redimensionamiento
| Autor | Miguel Ángel Torrealba Sánchez |
| Páginas | 259-265 |
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La principal prerrogativa procesal que obstaculiza la ejecución forzada de las sentencias es, sin lugar a duda, la inembargabilidad de los bienes públicos. Veremos a continuación cómo esta cada día tiende a redimensionarse en los ordenamientos jurídicos bajo estudio —salvo el caso de Venezuela, que navega a contracorriente— hasta llevarla a justos límites. Y estos no son otros que reconducir la inembargabilidad al caso de los bienes demaniales, visto que, en todos los supuestos, bien sea por mandato constitucional o legal, se trata de una característica ínsita a ellos (cosa distinta es la discusión acerca de cuáles bienes en la actualidad están llamados a pertenecer a esa categoría jurídica que es el demanio bajo parámetros de razonabilidad y racionalidad, asunto que escapa al objeto de esta investigación812).
Por el contrario, en el caso de los bienes públicos del dominio privado o patrimoniales, solo excepcionalmente se les otor gará tal prerrogativa, en aquellos supuestos en que su destina ción o afectación así lo requiera.
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Así, por ejemplo, en el ordenamiento costarricense, ya la técnica legislativa comienza denotando el justo lugar que requiere el tratamiento del tema. A saber, primero se regula en el dispositivo cuáles son las categorías de bienes públicos embar gables (artículo 169), y seguidamente los inembargables (artículo 170), es decir, se coloca primero la regla y luego la excepción813.
Luego de ello, se establece la enumeración de bienes públicos embargables, a saber814: los del dominio privado no destinados a un fin público (artículo 169.1.a)815; las participaciones accionarias o económicas del ente condenado en empresas públicas o privadas, siempre que no se supere (por todos los embargos existentes) el 25 % del total participativo (artículo 169.1.b)816; los ingresos percibidos por transferencias presupuestarias, siempre que no se supere (por todos los embargos existentes) el 25 % del total de la transferencia de ese período presupuestario (artículo 169.1.c). En todo caso, visto que los bienes para embargar deben ser identificados de forma precisa, la Administración puede proponer al juez otros en su reemplazo (artículo 199, apartados 2 y 3), lo que significa un medio adicional de garantizar la protección del interés general.
De seguidas, la ley costarricense indica cuáles son los bienes no susceptibles de embargo ejecutivo, a saber: los de titula ridad pública destinados al uso y aprovechamiento común; los vinculados directamente con la prestación de servicios públicos en el campo de la salud; la educación o la seguridad y cualquier otro de naturaleza esencial (artículo 170.1); los de dominio público custodiados o explotados por particulares bajo cual quier título o modalidad de gestión; el dinero público deposi tado en cuentas bancarias; los fondos, valores o bienes que sean indispensables o insustituibles para el cumplimiento de fines o servicios públicos; los recursos destinados por ley a una finali dad específica, al servicio de la deuda pública tanto de intereses como de amortización, al pago de servicios personales, a la atención de estados de necesidad y urgencia,
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los destinados a dar efectividad al sufragio; los fondos para el pago de pensiones, las transferencias del fondo especial para la Educación Superior, los fondos públicos otorgados en garantía, aval o re serva dentro de un proceso judicial (artículo 170.2).
Como puede verse, la ley costarricense delimita de forma racional cuáles bienes públicos son susceptibles de embargo y cuáles no, armonizando el ejercicio del derecho constitucional o fundamental a la ejecución de la sentencia, como atributo del derecho a la tutela judicial efectiva, con la tutela del interés público al cual está destinada la actividad administrativa, y por tanto los medios materiales con que cuenta la Administración817.
En el ordenamiento jurídico español, la prerrogativa de la inembargabilidad de los bienes públicos ha sido estudiada incluso desde su sus orígenes históricos818, hasta la situación inmediatamente anterior a la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, calificándose esta imposibilidad de embargo como un exorbitante supuesto basado de forma genérica en la legalidad presupuestaria y en el funcionamiento de los servi cios públicos819, críticas ya adelantadas previamente al estudiar el marco conceptual y los lineamientos constitucionales de la ejecución de las sentencias contencioso-administrativas en los ordenamientos bajo estudio.
En todo caso, luego de varias decisiones del Tribunal Constitucional820, la doctrina se preguntó si el criterio allí establecido podía extenderse a otras Administraciones, como la estatal, que gozaban de la prerrogativa de la inembargabilidad en virtud de otras leyes que no habían sido objeto de revisión en tales fallos821. En ese sentido, la exposición de motivos de la ley española señala que no aborda expresamente ese punto «ya que dicha modificación no puede
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abordarse aisladamente en la ley jurisdiccional, sino —en su caso— a través de una nueva regulación, completa y sistemática, del estatuto jurídico de los bienes públicos», lo cual fue objeto de críticas822. Posteriormente, la legislación recogió el criterio jurisprudencial al establecer como susceptibles de embargos los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público823.
Lo cierto es que el estado actual de la cuestión en España a la luz del ordenamiento de ese país es, plasmado de forma breve, la embargabilidad de los bienes patrimoniales de la Administración no afectados a un uso o servicio público, aunque dentro de estos no se incluyen los fondos públicos824. O, expre-
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sado conforme a la reciente legislación, en términos negativos y quizá más precisos, no son susceptibles de embargo los bienes y derechos patrimoniales 1) cuando se encuentren material mente afectados a un servicio público o a una función pública; 2) cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o 3) cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general825.
En el caso peruano, la regla de la inembargabilidad de bienes públicos se limita a los del dominio público y a algunas categorías de bienes del dominio privado826, embargo que procederá ante la constatación de que la Administración condenada no está dando cumplimiento a la ejecución de la sentencia conforme a las previsiones ya comentadas827. Sería susceptible de embargo, por ejemplo, el caso del dinero público, incluso ante el supuesto de que este se destine al financiamiento de obras de infraestructura de impacto...
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