Las licencias urbanísticas y el silencio administrativo en las nuevas leyes valencianas

AutorRafael Rivas Andrés
CargoNotario
Páginas25-48
  1. EL PORQUÉ DE ESTE TRABAJO

    Es un tópico (no por eso menos cierto) el que las fronteras entre Derecho público y Derecho privado son cada vez más tenues y difusas.

    Un buen ejemplo de ello es la materia de las licencias urbanísticas para construir, segregar y dividir horizontalmente, que se regulan y se producen en el Derecho administrativo y, sin embargo, cuando se incorporan a las escrituras que documentan esos actos, tienen plena aplicación en cuestiones tan nucleares para el Derecho civil como la accesión y la organización de la propiedad inmobiliaria.

    Fácilmente se comprende la dificultad añadida que comporta el escribir sobre estas cuestiones fronterizas, pues al intentar abarcar los aspectos públicos y privados de la cuestión se corre el riesgo de errar por partida doble y no contentar ni a unos ni a otros.

    Además, como el Derecho administrativo está en continua ebullición desde que el Urbanismo es una competencia exclusiva de las 17 CCAA, es imprescindible el examinar todas las novedades en la legislación autonómica sobre territorio, vivienda y edificación por si introducen algún cambio en la regulación de estas cuestiones.

    Ésta es la razón de este artículo, en el que trataremos de ver si las conclusiones a las que habíamos llegado sobre la materia quedan afectadas por las novedades legislativas en la Comunidad Valenciana, y si la DGRN confirma o no esas conclusiones.

    Y la fecha de junio de 2004 es clave en toda esta materia, ya que es cuando comienza la serie de nuevas leyes valencianas sobre territorio, vivienda y edificación, y es la fecha en que aparece la Res 17/6/04 que por primera vez se plantea la posibilidad de un silencio ?contra legem? (con solución no del todo satisfactoria como hemos de ver).

  2. NUESTRA POSICIÓN SOBRE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO HASTA JUNIO DE 2004

    En la revista La Notaria de Abril de 2004 ?como parte de un artículo más amplio? y en la Revista Lunes 4,30 número 381 de la primera quincena de Noviembre de 2004 ?en un extracto específico sobre la materia? nos planteábamos unas cuestiones y sentábamos unas conclusiones respecto de las licencias urbanísticas y el silencio administrativo que intentaremos resumir a continuación.

    1. En la legislación estatal el silencio administrativo se produce por el mero transcurso del tiempo sin resolución expresa y sin necesidad de denuncia de mora ni certificación del acto presunto

    En efecto, el artículo 9.1. del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1955 (RSCL), ya preveía el sistema de silencio positivo ?previa denuncia de mora? para obtener por silencio las licencias de parcelación y de construcción.

    Posteriormente el artículo 44 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), de 26 de Noviembre de 1992, estableció un sistema de silencio positivo que, en esencia, consistía en que para obtener por silencio la aprobación de un acto administrativo no bastaba el simple transcurso del tiempo, sino que era necesario, además, solicitar la certificación de haber ganado por silencio dicho acto y sólo en el caso de obtenerse dicha certificación ?o haber transcurrido el plazo para obtenerla? se podía entender ganado el silencio administrativo.

    Por su parte el artículo 48 de las Normas Complementarias al Reglamento Hipotecario de 4/7/97 (NCRH) establece una regulación del silencio administrativo congruente con la legislación estatal vigente en ese momento que no era otra que la LRJPAC de 1992: ya que al hablar de la licencia de obras (que por analogía consideramos aplicable a la licencia de segregación y de división horizontal) establece: «En caso de que la concesión de la licencia tenga lugar por acto presunto, se incorporarán a la escritura... a) La certificación administrativa del acto presunto. b) En caso de que no se hubiera expedido esta última el escrito de solicitud de la licencia y en su caso el de denuncia de la mora, el escrito de solicitud del acto presunto, todos ellos sellados por la Administración actuante y la manifestación expresa del actuante de que, en los plazos legalmente establecidos, no se le ha comunicado por la Administración la correspondiente comunicación denegatoria de la licencia solicitada ni tampoco se le ha expedido la certificación del acto presunto».

    Por fin, ?y afortunadamente para los administrados? la Ley 4/1999 de 13 de Enero modifica el artículo 43.1y2 de la LRJPAC exigiendo ahora para ganar el silencio administrativo positivo en los «procedimientos iniciados a solicitud de interesado» ?como sería el caso de las licencias? el simple transcurso del plazo sin haber obtenido resolución expresa. Así dice este artículo: «1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada.. 2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario».

    Y el Art. 62 de la anterior ley dice «Nulidad de pleno derecho.1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los siguientes casos:... f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición».

    Es evidente que una norma de rango legal y posterior (LRJPAC versión de 1999) ha derogado la exigencia con carácter obligatorio de denuncia de mora y de certificación de acto presunto a la que se refiere el artículo 48 de las NCRH y el 9.1 del RSCL y que ahora basta el simple transcurso del tiempo sin resolución para obtener la licencia por silencio administrativo.

    2. En la legislación estatal se admite el silencio ?contra legem?

    El Art. 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26/6/92 (TR/92) ?que procede del art. 178.3 del TR de la Ley del Suelo de 1976? fue declarado constitucional por la STC de 20/3/97 y excluido de derogación por la Ley del Suelo de 13/4/98 (LS/98) y dice así: «En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico».

    En un principio parece ser que no se admitía el silencio ?contra legem? tal y como se deduce de este art. 242.6 del TR/92, pero la inseguridad en la que se colocaba al administrado al que ni se le contestaba ni se le daba certeza de que su silencio se hubiera llegado a producir positivamente, ha movido a un cambio legislativo. Así se deduce de los arts. 43 y 62 antes citados de la LRJPAC, que dan por supuesto, el que el acto presunto se ha completado en todo caso por transcurso del tiempo y, que en el peor de los supuestos puede que sea un acto nulo de pleno derecho o simplemente anulable; pero como sabemos, aun en estos casos, los actos tanto expresos como presuntos no quedan ineficaces por las buenas, sino que sólo dan lugar a un procedimiento de revisión, en el que se anularán si cuentan con previo dictamen favorable del Consell Consultiu (Art. 102 LRJPAC para los nulos de pleno derecho), o previa declaración de lesividad e impugnación ante la Jurisdicción Contenciosa (Art. 103 LRJPAC para los actos simplemente anulables).

    En cualquier caso, hoy existe una amplia corriente doctrinal (a la que nos sumamos) que considera perfectamente posible que la actual LRJPAC admita ahora el silencio ?contra legem? habiéndose producido una derogación del Art. 242.6 LS/92 por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 4/1999 modificativa de la LRJPAC, que dice así «Asimismo quedan derogadas todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley». Así lo dicen Jesús GONZÁLEZ PÉREZ en sus comentarios a la LRJPAC de editorial Civitas (que cita en este sentido a la Ley Catalana de 14/7/89) y José Gerardo GÓMEZ MELERO en su artículo «Prevalencia de la Ley 30/1992 sobre procedimientos específicos en las legislaciones autonómicas» publicado en la Revista de Derecho Urbanístico nº 194 de Junio de 2002.

    Por su parte, Gabriel SORIA MARTÍNEZ en el nº 208 de la revista de Derecho Urbanístico se suma sin lugar a dudas a la corriente que admite el silencio ?contra legem? y cita a su favor dos Sentencias, la del TSJ de Canarias de 17/2/99 y la del TSJ de Cataluña de 9/1/02. Esta última dice así «... la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento... constituyendo un acto firme y ejecutivo... para cuya modificación deberá acudir la Administración a la revisión de oficio (artículos 102 y 103 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común...)».

    También se sumó a esta posición el Profesor Felipe IGLESIAS GONZÁLEZ en las Jornadas sobre Gestión de Licencias Urbanísticas de Abril de 2004 celebradas en Madrid .

    3. En la legislación estatal para acreditar el silencio no basta la presentación de documentos y una simple manifestación expresa de no haber obtenido contestación de la administración, sino que es necesaria alguna prueba adicional

    Recordemos que el artículo 48 de las Normas Complementarias de 1997 establece una regulación sobre la acreditación del silencio administrativo en la que es pieza fundamental la ?manifestación expresa? «En caso de que la concesión de la licencia tenga lugar por acto presunto, se incorporarán a la escritura... el escrito de solicitud de la licencia... sellados por la Administración actuante y la manifestación expresa del actuante de que, en los plazos legalmente establecidos, no se le ha comunicado por la Administración la correspondiente comunicación denegatoria de la licencia solicitada...».

    Sin embargo el artículo 43.5 de la LRAP y PAC de 1992 (redactado conforme a la Ley 4/1999 de 13 de enero) dice otra cosa...

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