El derecho de propiedad y el régimen de licencias urbanísticas en la normativa catalana

AutorJosep Lluís Rodríguez i Ros
Cargo del AutorAbogado
Páginas203-224

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1. Introducción

En la tradición jurídica decimonónica se había venido definiendo el derecho de propiedad como el derecho a gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes1. A su vez, en el ámbito específico de los bienes inmuebles, esta concepción clásica del derecho de propiedad confería el dominio sobre la superficie y el subsuelo del terreno y otorgaba al titular la facultad de ejecutar en el fundo obras, plantaciones y excavaciones sin otras restricciones que las dispuestas "en las leyes sobre Minas y Aguas y en los reglamentos de policía"2.

Desde esta perspectiva, el ejercicio de las potestades administrativas en relación con el derecho de propiedad privada se percibía "como una incidencia externa, en términos de limitación de policía o de sacrificio, sobre el derecho de propiedad, definido y regulado por el Código Civil como institución monolítica y general"3.

Sin embargo, el progresivo desarrollo y extensión de la acción administrativa sobre los ámbitos considerados tradicionalmente iusprivativos que caracteriza al Estado contemporáneo, llegará a modificar este sentido externo, meramente limitativo, con el que tradicionalmente se había aprehendido la acción pública sobre el derecho de propiedad, para dotar dicha acción de un sentido endógeno, con capacidad de configurar el contenido del derecho dominical.

A partir de ese momento, el título de propiedad, y especialmente en la propiedad inmobiliaria, ya no constituye una relación de poder para usar, disfrutar y disponer del bien de forma ilimitada, sino que el alcance de estas atribuciones vendrá estatuido, conformado y definido en cada momento por la Ley que justificará el intervencionismo de la Administración en la necesidad de satisfacer el bien común y defender el interés general.

En esta advenida tarea configuradora del derecho de propiedad inmobiliaria que encarnará la Ley, es una nota común a los sistemas jurídicos de nuestro entorno que laPage 204 legislación de urbanismo y ordenación del territorio posea un papel preeminente4. En España, el punto de arranque de este proceso de definición de los contenidos fundamentales de la propiedad del suelo a través de la legislación urbanística, puede ponerse en la promulgación de la LS 56, cuyos artículos 61 y 70 -con una formulación que apenas ha registrado variación en la redacción de posteriores leyes urbanísticas- dispusieron que las facultades del derecho de propiedad se ejercían dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esa Ley o, en virtud de la misma, por los planes de ordenación, con arreglo a la calificación urbanística de los predios, sin que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones confiriese derecho a los propietarios a exigir indemnización "por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística"5.

Desde entonces y hasta nuestros días, la legislación urbanística y, más especificamente, los planes de urbanismo han asumido la tarea de concretar, en cada momento, los contenidos de la propiedad del suelo a lo largo y ancho del territorio nacional.

Por su parte, la Constitución de 1978 positivizando y ofreciendo cobertura a esta tarea configuradora de la Ley y el plan de urbanismo, reconoce el derecho de los ciudadanos a la propiedad privada dotándola de una función social que delimita su contenido "de acuerdo con las leyes"6.

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Entre esos contenidos que la Ley urbanística reconoce y el plan de ordenación puede habilitar en un concreto ámbito territorial, se cuenta el ius aedificandi o derecho a edificar y para cuyo ejercicio una inveterada tradición normativa viene imponiendo la obligación de solicitar y obtener licencia previa. Así pues, la licencia urbanística ha venido apareciendo íntimamente relacionada con el derecho de propiedad por cuanto permite a su ; titular ejercer una facultad típica, y probablemente la más relevante desde la perspectiva económica, del derecho de propiedad.

No obstante lo anterior, en el desarrollo del tema que se nos ha encomendado, no puede obviarse que el alumbramiento del Estado de las Autonomías y la competencia legislativa que en materia de ordenación del territorio y urbanismo atribuye el artículo 148 de la Constitución a las Comunidades Autónomas, va a provocar la progresiva aparición de numerosas leyes y reglamentos en materia urbanística con distintos ámbitos territoriales de aplicación y que, en mayor o menor medida, van a incidir en los derechos y facultades inherentes a la propiedad del suelo y, por ende, en el ius aedificandi y en las condiciones para su ejercicio. Se impone, pues, con carácter previo, que nos detengamos en la consideración constitucional del régimen urbanístico de la propiedad del suelo y las consecuencias que para el sistema de fuentes se siguen de éste.

2. La consideración constitucional del estatuto de la propiedad del suelo

Ya ha quedado indicado que el artículo 53 de la CE reconoce el derecho a la propiedad privada que, llamada a desempeñar una función social, delimita su contenido de acuerdo con las leyes, y que es precisamente esta clase de norma, la Ley, la que tiene encomendada la regulación del ejercicio de este derecho constitucional7.

Por su parte, el artículo 47 de nuestra Carta Magna confía a los poderes públicos la tarea de dictar las normas pertinentes para regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general y confiere rango constitucional al principio de participación de la comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística.

Así pues, de la interrelación de los citados preceptos se sigue la idea de que el ejercicio del derecho de propiedad inmobiliaria es objeto de reserva de Ley8 y que dicha Ley debe inspirar sus contenidos en la consecución del interés general y en sus inmediatosPage 206 trasuntos en sus formulaciones negativa y positiva, respectivamente: la evitación de los fenómenos especulativos y la reversión de parte de las plusvalías generadas por la acción urbanizadora en la colectividad que la sustenta y ampara.

Ahora bien, la forma compleja de organización territorial de nuestro Estado, que otorga a las Comunidades Autónomas la capacidad para gestionar sus respectivos intereses9, conlleva la existencia de una multiplicidad de órganos legiferantes que pueden definir opciones normativas diferentes para el ejercicio de un mismo derecho de propiedad del suelo. Esta situación que es consustancial al sistema constitucional de organización política y territorial con el que nos hemos dotado, debe tender a la coexistencia armónica, coordinada e integrada de la diversidad de regulaciones sobre un mismo objeto -en este caso la propiedad del suelo-, y para la consecución de esta finalidad, la primera tarea a afrontar es, precisamente, la de deslindar los campos competenciales de las Comunidades Autónomas y el Estado que se recogen en los artículos 148 y 149 de la Constitución.

A este cometido se ha dedicado nuestro Tribunal Constitucional en diversas ocasiones. Y así, en época muy temprana y con carácter general para cualquier tipo de conflicto competencial de orden constitucional, el Alto Tribunal declaró que la existencia de una competencia autonómica, incluso cuando ésta ostente en su respectivo Estatuto la calificación de "exclusiva", no puede implicar que el Estado se vea privado del ejercicio de sus competencias exclusivas y que, por ello, la competencia autonómica ha de integrarse sistemáticamente con aquéllas estatales que la afectan puntualmente10.

Siguiendo esta estela, la reciente STC 61/1997, de 20 de marzo, ha abordado las interrelaciones entre la competencia exclusiva autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio y la competencia estatal para regular "las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles11 en el ejercicio de los derechos constitucionales que contiene el artículo 149.1.1a de la Constitución".

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha establecido que el referido título competencial del Estado, que ampara y ofrece cobertura a la legislación estatal sobre la propiedad del suelo, no se constituye en garante de la uniformidad normativa en el panorama interautonómico, por cuanto la actual organización territorial y política del Estado presupone precisamente la diversidad. Estas "condiciones básicas", que no pueden serPage 207 asimiladas ni reconducidas al concepto de legislación básica en materia de derechos y deberes constitucionales, hacen referencia al contenido primario del derecho de propiedad del suelo; y, si bien tienden a garantizar la igualdad de todos los españoles, no pueden implicar una igualdad formal absoluta12. A pesar de ello, la opción efectuada por el legislador estatal en el momento de regular las posiciones jurídicas fundamentales del derecho de propiedad ha de tener influencia y debe ser respetada por la normativa urbanística autonómica13.

Concretando un poco más estos postulados generales, el Tribunal Constitucional considera que los aprovechamientos urbanísticos susceptibles de apropiación privada, los presupuestos o condiciones que determinan el nacimiento de la propiedad urbana, su valoración, así como la disociación entre la...

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