De las licencias urbanísticas a las declaraciones responsables
| Autor | Manuel Rebollo Puig |
| Cargo | Universidad de Córdoba (España) |
| Páginas | 6-28 |
ARTÍCULOS 6
De las licencias urbanísticas a las declaraciones responsables 1
From urban licenses to responsible statements
Manuel Rebollo Puig
Universidad de Córdoba (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4803-7967
manuel.rebollo.puig@uco.es
NOTA BIOGRÁFICA
Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Córdoba desde 1994. Líneas de investiga-
ción: Fuentes del Derecho, organización, actividad, medios y control de la Administración pública, Derecho
Administrativo sancionador.
RESUMEN
Se analiza qué licencias urbanísticas pueden o deben sustituirse por comunicaciones o declaraciones
responsables, en qué casos lo permite o hasta impone la legislación estatal y en qué medida lo han hecho ya
las leyes autonómicas. También qué alcance deben tener estas cargas alternativas de modo que entrañen
una auténtica simplificación y no se arruinen las ventajas de la opción por estos controles más livianos.
PALABRAS CLAVE
Autorizaciones; comunicaciones; declaraciones responsables; urbanismo; licencias urbanísticas.
ABSTRACT
This paper analyses which urban licenses can or must be replaced by communications or responsible
statements, in which cases it is allowed or even imposed by the state legislation and to what extent the
regional laws have already done it. Also, it is analysed what scope these alternative charges should have
so that they involve a real simplification and do not ruin the advantages of the option for these lighter
controls.
KEYWORDS
Authorisations; communications; responsible statements; urbanism; urban licenses.
SUMARIO
1. PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS. 2. CONDICIONANTES DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL EN CUAN-
TO A LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS. 2.1. LICENCIAS URBANÍSTICAS EN LEGISLA-
CIÓN ESTATAL DE SUELO. 2.1.1. Casos en que impone licencias. 2.2. Las licencias urbanísticas en la
Ley estatal 12/2012. 2.2.1. Actividades o establecimientos a los que afecta la Ley 12/2012. 2.2.2. Licencias
urbanísticas suprimidas por esta Ley: las de ciertas obras y las de utilización 2.2.3. Posibilidad autonómica
de eximir otras actuaciones de licencia y hasta de declaración responsable o comunicación. 3. LA SUPRE-
SIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA. 4. PROPUESTA SOBRE
1 Trabajo realizado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad DER2015-67695-C2-1-P
(MINE-CO/FEDER, UE). Grupo de investigación de la Junta de Andalucía SEJ-196.
Recibido: 30-01-2019
Aceptado: 06-02-2019
DOI: 10.24965/reala.v0i11.10655
Sección: ARTÍCULOS
ARTÍCULOS 7
Manuel Rebollo Puig
De las licencias urbanísticas a las declaraciones responsables
REALA. Nueva Época – N.o 11, Abril-Septiembre 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i11.10655 – [Págs. 6-28]
EL ALCANCE DE LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS. 4.1. DEBE SER LA LEY LA QUE
DECIDA LAS ACTUACIONES SUJETAS A LICENCIA, A COMUNICACIÓN O A DECLARACIÓN RESPON-
SABLE. 4.2. PROPUESTA DE SUPRESIÓN DE CONCRETAS LICENCIAS URBANÍSTICAS. 4.2.1. Obras.
4.2.2. Utilización, ocupación y cambio de uso. 4.2.3. Otros supuestos. 4.3. EL COMPLEMENTARIO RE-
VERSO DE LA PROPUESTA: TODAS LAS LICENCIAS SUBSISTENTES DEBEN TENER SILENCIO NE-
GATIVO. 4.4. ACTUACIONES EXONERADAS DE TODA CARGA FORMAL PREVIA. 5. ¿SUSTITUCIÓN
POR COMUNICACIÓN O POR DECLARACIÓN RESPONSABLE?. 5.1. OPCIÓN POR LA DECLARACIÓN
RESPONSABLE. 5.2. CONTENIDO. 5.3. DOCUMENTACIÓN ADJUNTA. 5.4. EN ESPECIAL, MANIFES-
TACIONES Y DOCUMENTOS SOBRE CUMPLIMIENTO DE DEBERES TRIBUTARIOS. 6. MOMENTO EN
QUE DEBEN PRESENTARSE LAS DECLARACIONES RESPONSABLES.
1. PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS
La legislación urbanística española (la estatal y luego más aún la autonómica) consagró ampliamente la
necesidad de licencias 2. Sobre esa situación incidió e incide la normativa general tendente a la supresión de
autorizaciones y a su sustitución por comunicaciones o declaraciones responsables que tuvo su pistoletazo
de salida con la celebérrima Directiva de Servicios y que encontró en España no sólo una transposición
radical 3, que comenzó con la apodada «Ley Paraguas» 4, sino complementos, ya al margen de esa Directi-
va. Sobre todo, en la Ley 20/2013 de Garantía de la Unidad de Mercado (en lo sucesivo, LGUM) 5. De esta
legislación se deducen los siguientes elementos fundamentales:
Fin.- Sólo cabe someter actuaciones privadas a la obtención de autorizaciones para la protección de
ciertos intereses generales, no de cualquiera de ellos. En principio eran todas las denominadas razones
imperiosas de interés general; hoy sólo algunas de esas razones, o sea, sólo algunos intereses generales.
Proporcionalidad.- Incluso si se trata de proteger esos selectos intereses generales, la sujeción a auto-
rización sólo procede cuando sea un medio proporcionado, esto es, el menos restrictivo de entre los aptos
para conseguir el fin. Ello se traduce en que sólo es lícita cuando su objetivo no pueda lograrse con comu-
nicaciones o declaraciones responsables unidas a la vigilancia administrativa posterior, esto es, si este otro
control más liviano sería insuficiente, sobre todo si llegaría «demasiado tarde para ser realmente eficaz».
Exigencia de ley.- La regla general es la no sujeción a autorización; la excepción es la exigencia de ésta. Y las
excepciones deben establecerse en norma con rango de ley (si acaso también en un reglamento con expresa e
inequívoca habilitación legal) 6. Dicho de otra forma, es el legislador quien debe hacer el juicio de proporcionalidad
y en su virtud decidir someter una actuación privada a la necesidad de autorización previa o exonerarla de ella.
Las licencias urbanísticas superan el primer requisito: sin duda por su fin pueden subsistir 7. Pero susci-
tan una cuestión de proporcionalidad: su pervivencia o supresión depende de un juicio de proporcionalidad.
2 A ello se sumó una jurisprudencia que sistemáticamente optó por una interpretación extensiva de la necesidad de licencia
urbanística para prácticamente todo uso del suelo que excediera del uso natural agrario. Ofrece un buen panorama F. IGLESIAS GON-
ZÁLEZ, Licencias urbanísticas, Francis Lefebvre, Madrid, 2000, págs. 15 a 42 y 69-70.
3 Vid. R. RIVERO ORTEGA, “La trasposición de la Directiva de Servicios en España”, en R. RIVERO ORTEGA (dir.), Mercado
europeo y reformas administrativas. La transposición de la Directiva de Servicios en España, Civitas, Cizur Menor, 2009, págs. 59 a 88.
4 Es la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, que aquí citaremos por
su apodo de «Ley Paraguas».
5 Sobre lo que esta legislación comporta para el sometimiento de actividades privadas a controles administrativos previos vid.
M. REBOLLO PUIG, “El principio de necesidad y proporcionalidad de los límites a las actividades económicas”, en J. GUILLÉN CARA-
MÉS, M. CUERDO MIR (dirs.) y L. RAMS RAMOS (coord.), Estudios sobre la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, Civitas, Cizur
Menor, 2017, págs. 127 a 137. También M. REBOLLO PUIG, “El Estado autonómico tras la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado
y sus principios de necesidad y eficacia nacional”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 91 (2015), sobre todo, págs. 108
a 112; y en M. LÓPEZ BENÍTEZ, J. A. FUENTETAJA PASTOR y S. RODRÍGUEZ-CAMPOS GONZÁLEZ, Las reformas administrativas
de la crisis, Civitas, 2017, págs. 94 a 99. La LGUM ha sido parcialmente anulada (SSTC 79, 110, 111 y 119/2017). Pero las anulaciones
no afectan a su plasmación radical del principio de proporcionalidad respecto a sujeción a autorizaciones, que es lo que aquí interesa.
6 En la legislación local, que nos interesa aquí particularmente, esto queda reflejado en el art. 84 bis LRBRL (tras su incorporación
por Ley 2/2011 de Economía Sostenible y su reforma por Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local).
Su apartado 1 proclama que «con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia…». Su aparta-
do 2 dice que «las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas sólo se someterán a un régimen
de autorización cuando lo establezca una Ley…». Refuerza la exigencia de ley el art. 17.1 LGUM y en Andalucía el art. 3.1 de su Ley
3/2014 de medidas normativas para reducir las trabas administrativas.
7 En realidad, las licencias urbanísticas ni siquiera eran en principio objeto directo de esa legislación que se centraba inicialmente
en las autorizaciones de actividades de servicio y después más ampliamente de actividades económicas. Así, la propia Directiva de
Servicios aclara en su considerando 9: «La presente Directiva (…) no se aplica a requisitos tales como (…) normas relativas a la orde-
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