Las Licencias De Obras Y De Apertura: Relación y Prelación En El Artículo 22 Del Reglamento De Servicios...

AutorAgustin Arzua
CargoDirector del Área de Urbanismo Ayuntamiento de Bilbao

Las licencias de obras y de apertura: relacion y prelacion en el articulo 22 del reglamento de servicios de las corporaciones locales. Especial referencia al pais vasco

INTRODUCCIÓN

Dentro del abigarrado mundo de las licencias municipales y, más en concreto, de las vinculadas a la materia urbanística, uno de los conflictos más frecuentes ha sido, y aún hoy sigue siendo, el derivado de la relación entre las licencias de obras y las de apertura. Hace casi ya medio siglo que el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (en adelante, RSCL) estableció en su artículo 22, apartado 3, la prioridad temporal de las de apertura respecto a las de obras, cuando la relación entre ambas fuera patente y, a partir de esta regla, se ha venido configurando una doctrina jurisprudencial que, a nuestro juicio, por mucho que haya querido modular o relativizar la norma en cuestión, la verdad es que ésta continúa sin ajustarse a la realidad socio-económica que pretende regular, ni a las necesidades que impone.

Dando por cierto que esta precedencia de la licencia de apertura respecto a las de obras no lo es en sentido absoluto, como parece desprenderse de su literalidad misma -lo cual además ha sido confirmado por una abundante jurisprudencia-, sin embargo, ello no es obstáculo para considerar conveniente su modificación, toda vez que, amén de no ajustarse a la dinámica de la vida real -en definitiva, la razón de ser última de cualquier regulación (Ref.) -, entra en contradicción con otros preceptos y, a mayor abundamiento, la actualización del texto que se va a defender en este comentario no supondría distorsión de la ratio legis que inspira el debatido artículo.

La situación normativa vino a complicarse en gran medida con la promulgación, el 30 de noviembre 1961, del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas -más las posteriores instrucciones complementarias, aprobadas por Orden ministerial de 15 de marzo de 1963-, que instauró la figura de la licencia de instalación para las actividades 'calificadas' y sentó las bases normativas para un nuevo tipo de permiso, que podría denominarse de 'funcionamiento'.

Pero, dejando aparte, de momento, el dato de la profusión de licencias distintas y de sus consiguientes ámbitos de aplicación, la verdad es que, según nos enseña la experiencia, en la mayoría de los casos los administrados programan la ejecución de las obras de construcción de un pabellón industrial o, sobre todo, de adecuación de un local, antes de acometer la distribución material de sus instalaciones y sin perjuicio de la adopción de eventuales medidas correctoras -que, por otro lado, se suelen conocer de antemano de modo genérico, por más que luego se concreten en la licencia de instalación-, aunque eso sí, no sin comprobar previamente que el negocio (el uso, en términos técnicos) es urbanísticamente admisible.

Por otro lado, ni qué decir tiene que, no ya la calificación o instalación de la actividad a la que se acaba de aludir, sino que, en especial, la licencia de apertura (respetando el apelativo plasmado en el artículo) se entiende conceptual y prácticamente como una fase posterior, de comprobación de las obras.

Dentro del País Vasco, a pesar de su modificación puntual por la Ley de Protección del Medio Ambiente, no se ha eliminado el defecto que aquí se le atribuye al cuestionado precepto, como se intentará mostrar.

A estas consideraciones globales, que habrá que matizar con mayor detenimiento, se añaden razones casi más de orden burocrático que normativas, pero no por eso desdeñables, como que la tramitación de la licencia de obras resulta mucho más ágil que la de instalación de la actividad (especialmente farragosa) e, incluso, que la de apertura factores que, separadamente y en su conjunto, recomiendan la revisión del artículo.

Con este punto de partida y plena consciencia de la abundante producción doctrinal que ha generado hasta la fecha, procede pasar seguidamente al examen y crítica del texto reglamentario.

  1. EL APARTADO 3 DEL ARTICULO 22 RSCL

    Aún tratándose de una regla tan sobradamente conocida y de tan frecuente empleo, dado que se constituye en el eje del presente comentario, no queda más alternativa que reproducir el artículo 22 RSCL en cuestión:

    "1. Estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y mercantiles.

    1. La intervención municipal tenderá a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados.

    2. Cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destinara específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuera procedente".

    Una vez puesto de manifiesto el orden cronológico derivado de la literalidad del precepto -licencia de apertura como requisito previo de la de obras (en determinadas circunstancias)- pasemos a una primera aproximación al mismo.

    Con tal fin, comiéncese por recordar lo antes apuntado de que es condición inexcusable para que el precepto opere la evidencia de un destino determinado para las obras proyectadas; es importante destacar esta premisa, a la que se volverá con frecuencia, dados no sólo su valor normativo intrínseco, sino sobre todo la aplicación práctica que genera.

    Tenemos, por tanto, que cuando, a la inversa, se pretende construir un pabellón o adecuar un local, con carácter genérico, esto es, sin una finalidad declarada -lo cual es perfectamente lícito y posible a nivel teórico- el Ayuntamiento se debería olvidar de la precedencia instituida por este artículo y, acogiéndose a la neutralidad del proyecto, conceder o denegar la licencia de obras, circunscribiendo el examen de la habitual documentación técnica a los aspectos puramente constructivos o urbanísticos de la misma, sin entrar a indagar sobre el destino final del inmueble, por muy sospechoso que le resulte, pues tiene la tranquilidad jurídico-legal de poder denegar, en un momento posterior, la necesaria licencia para el ejercicio de la actividad de que se trate, si la misma no encaja en las previsiones de los planes de urbanismo, o resulta inviable desde la perspectiva de las actividades calificadas ('clasificadas', conforme a la terminología elegida en la Comunidad Autónoma del País Vasco), sin enojosas consecuencias revisoras o indemnizatorias.

    Y ya topamos con el primer conflicto de índole práctica, pues es de sobra conocido que, en la mayoría de los casos, el particular promotor de las obras suele tener una idea muy aproximada, si no exacta, del futuro destino del inmueble, una vez construido o habilitado, y proyecta aquéllas en función de éste, de forma que en numerosas ocasiones es fácil vislumbrar la naturaleza e incluso las características del negocio en ciernes y, por tanto, deducir su viabilidad urbanística, a partir de las singularidades de la obra civil, por mucho que no se explicite dicha futura dedicación en el proyecto técnico.

    Esta fácil deducción suele complicar la decisión municipal en la medida en que se presagian dificultades para el destino sospechado, pues la experiencia nos dice que, una vez concluida la obra civil, ésta se configura como un hecho consumado y, por ende, como un factor de presión indudable para allanar caminos burocráticos, por más que la jurisprudencia vaya eximiendo a la Administración de cualquier deber o vinculación posterior derivada del eventual otorgamiento de la licencia de obras (cuyo carácter reglado nunca debemos olvidar), a la hora de pronunciarse sobre la actividad o uso conexo.

    Pero cabe despejar de inmediato esta argüida dificultad práctica, con la réplica elemental -sancionada también por los Tribunales- de que cabe muy bien solventarla mediante la presentación de un proyecto único en el que, junto a las obras, se detalle la actividad que se pretende desarrollar. Pero esta simultaneidad de solicitud y tramitación no siempre es posible, en la medida en que, desde la óptica socio-económica del particular-promotor, y no sólo en el orden material, el continente se anticipa al contenido, por más que se dé un condicionamiento recíproco.

    La última afirmación puede antojarse simplificadora en exceso y lo es, hasta cierto punto, pues es notorio que el planteamiento del administrado (y el de la Administración) es radicalmente distinto cuando se trata de una actividad inocua, que si nos hallamos ante una calificada, luego, sometida al procedimiento más complejo instituido por el referido Reglamento aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, y a la Ley 3/98, de 27 de febrero, de protección del Medio Ambiente del País Vasco (Ref.).

    En efecto, la laboriosa tramitación de las licencias de apertura para las actividades calificadas se erige en auténtico obstáculo disuasorio a la hora de amoldarse a la exigencia legal de su prioridad e, incluso, simultaneidad.

    Ello obliga a recordar la obviedad -recogida en numerosas sentencias- de que, dada la fecha de promulgación del Reglamento de Servicios, anterior a la del regulador de las actividades calificadas, ni el peculiar régimen de éstas ni tampoco su terminología peculiar pudieron ser contemplados por aquél.

    Tan básica constatación conduce, a su vez, a mencionar el vínculo entre su apartado 3 y el precedente 2, así como las condiciones y exigencias de la licencia de apertura en éste reflejadas, entre las que se distinguen dos grandes bloques: los requisitos impuestos por la "tranquilidad, seguridad y salubridad" y los que establece el planeamiento en vigor. Este doble condicionamiento puede lícitamente traducirse por la también doble comprobación del estado físico del continente (local, edificio,...) y de la viabilidad urbanística del contenido (uso, actividad,...), pudiendo incluso entender, sin dificultad, que queda comprendido en ella un control rudimentario de lo que luego han...

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