STS, 27 de Marzo de 2003

PonentePedro José Yagüe Gil
ECLIES:TS:2003:2130
Número de Recurso339/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución27 de Marzo de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Marzo de dos mil tres.

Visto el recurso de casación nº 339/2000, interpuesto por el Procurador Sr. Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la Comunidad Foral de Navarra, y por el Procurador Sr. Sorribes Torra, en nombre y representación del Ayuntamiento de Tudela, contra la sentencia dictada en fecha 5 de Octubre de 1999, y en sus recursos acumulados nº 2132/96 y 1349/97 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, sobre impugnación de denegación de licencia de construcción de una Unidad de Suministro de Carburantes y solicitud de indemnización de daños y perjuicios, siendo parte recurrida las entidades "Jarechi S.A." y "Asociación de Unidades de Suministro Giradi S.L.", representadas por la Procuradora Sra. Millán Valero. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia estimando sustancialmente el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Comunidad Foral de Navarra y por la del Ayuntamiento de Tudela se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de Noviembre de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 17 y 21 de Enero de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo. (El Ayuntamiento de Tudela solicitó subsidiariamente la reposición de actuaciones al momento en que debería haber contestado a la demanda del recurso nº 1349/97).

TERCERO

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 31 de Enero de 2002, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida ("Jarechi S.A." y "Asociación de Unidades de Suministro Giradi S.L.") a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 26 de Abril de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 7 de Febrero de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de Marzo de 2003, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó en fecha 5 de Octubre de 1999, y en sus recursos contencioso administrativos números 2132/96 y 1349/97, por medio de la cual se estimaron sustancialmente los formulados por las mercantiles "Asociación de Unidades de Suministro Giradi S.L." y "Jarechi S.A.", contra los siguientes actos administrativos:

  1. El nº 2132/96, contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tudela de 25 de Octubre de 1996, por el que se denegó la licencia de obras para la instalación de una Unidad de Suministro en la parcela 158 del polígono 34 de Tudela. (Denegación que fundó el Ayuntamiento en la circunstancia de haber sido denegada previamente por el Director del Servicio de Caminos del Gobierno de Navarra la autorización para esa instalación, por estar la parcela afectada por el anteproyecto de duplicación de la Variante de Tudela).

  2. El nº 1349/97, contra la resolución del Director General de Obras Públicas del Gobierno de Navarra, de fecha 9 de Octubre de 1996, que denegó la autorización para la construcción de esa Unidad de Suministro de Carburantes.

SEGUNDO

Las entidades actoras impugnaron esos actos en la vía contencioso administrativa, y solicitaron en ambos la indemnización de los daños y perjuicios que les fueron causados por la denegación de la licencia y de la autorización.

TERCERO

La sentencia de instancia estimó sustancialmente los recursos contencioso administrativos, de la siguiente forma:

  1. Anuló los actos recurridos, con base en el argumento principal de que "ni el artículo 13.1 de la Ley Foral de Defensa de las Carreteras de Navarra ni el artículo 3.2 del Decreto Foral 130/95 autorizan la denegación si no es en el supuesto de que existan planes, estudios, anteproyectos o proyectos aprobados con los que sean incompatibles las Estaciones de Servicio, y no es tal (...) el supuesto de autos en el que como hemos visto, la aprobación del Proyecto se sitúa en el año 1998, cuando se publica la Orden Foral correspondiente"; concluyendo que las entidades recurrentes tenían derecho a obtener la licencia litigiosa.

  2. La Sala de instancia condenó también a la Comunidad Foral de Navarra y al Ayuntamiento de Tudela a indemnizar solidariamente a las mercantiles recurrentes los daños y perjuicios que les fueron originados por la denegación de la licencia, según las bases que el Tribunal señaló.

CUARTO

Contra esa sentencia han formulado recurso de casación tanto la Comunidad Foral de Navarra como el Ayuntamiento de Tudela.

En la medida en que en el recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Tudela se formula un motivo al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio, cuya estimación acarrearía la nulidad de actuaciones y su reposición a la instancia, comenzaremos el estudio del caso por la impugnación municipal.

QUINTO

Pero antes de nada hemos de contestar a la alegación hecha por la parte recurrida acerca de la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía, por ser la del Proyecto de construcción a que se refiere la licencia municipal inferior a 250.000.000 pesetas (artículo 8-1-c), en relación con el nº 2 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 29/98, de 13 de Julio).

Esta alegación no puede ser aceptada.

El argumento esgrimido podría ser aplicado al recurso cuyo objeto es la licencia municipal, no al que se refiere a la autorización autonómica. (Artículo 8-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98). Pero el objeto de ambos procesos acumulados está tan íntimamente ligado (hasta el extremo de que ambas Administraciones han sido condenada solidariamente en la instancia) que no existe posibilidad, sin poner en riesgo la continencia de la causa, de separar su enjuiciamiento.

SEXTO

El Ayuntamiento de Tudela esgrime en primer lugar un motivo formal, a saber, la infracción del artículo 49-3 de la Ley Jurisdiccional 29/98, pues estima que debió ser emplazado en el recurso contencioso administrativo nº 1349/97, en el que se impugna la denegación de la autorización autonómica.

El motivo no puede ser estimado.

Los dos recursos contencioso administrativos se tramitaron acumulados (auto de fecha 9 de Enero de 1998), y, en consecuencia, el Ayuntamiento de Tudela no puede afirmar que desconocía su existencia. A pesar de ello, no pidió nunca intervenir en él, lo que contraría lo dispuesto en el artículo 95-2 de la Ley Jurisdiccional de 27 de Diciembre de 1956 ---que fue la aplicable en la instancia---, pues pudo pedir la subsanación de la falta en cuanto se dictó el auto de acumulación.

Con esta razón sobra para rechazar el motivo.

Pero, además, la condena al Ayuntamiento de Tudela que la sentencia de instancia contiene, tiene su fundamento en la estimación del recurso contencioso administrativo nº 2132/96 (en el que se impugna la denegación de la licencia municipal) y no en la estimación del recurso contencioso administrativo nº 1349/97 (en el que se impugna la denegación de la autorización autonómica). La condena solidaria a ambas Administraciones tiene su origen en la estimación sustancial y respectiva de cada uno de los dos recursos contencioso administrativos.

SÉPTIMO

En segundo lugar, el Ayuntamiento de Tudela alega la infracción de los artículos 19.3 y 23.4 de la Ley estatal de Carreteras 25/1988, de 29 de Julio, que dice supletoriamente aplicable a la Comunidad Foral de Navarra. (Este motivo coincide en todo con el que esta Comunidad formula en primer lugar, razón por la cual los contestaremos simultáneamente).

El motivo debe ser rechazado.

La Comunidad Foral de Navarra cuenta con una normativa propia en materia de carreteras autonómicas, en virtud de su competencia exclusiva, (artículo 49-f) de la Ley Orgánica 13/82, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra). Esta normativa se concreta en la Ley Foral 11/1986, de 10 de Octubre, de Defensa de las Carreteras de Navarra (B.O. Navarra de 15 de Octubre de 1986, nº 127), en cuya Exposición de Motivos, se habla de la "necesidad de una regulación acorde con las exigencias técnicas y jurídicas actuales en la materia, completa y unitaria...".

Existiendo regulación autonómica de la materia, no hay término hábil para aplicar supletoriamente el Derecho estatal (Ley 25/88). La Sala de instancia, estudiando normas autonómicas, (Ley Foral 11/1986 y Decreto Foral 130/1995) ha llegado a la conclusión de la disconformidad a Derecho de los actos impugnados, y esta interpretación de normas autonómicas no puede ser discutida en casación (artículos 86-4 y 89-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98, aplicable en esta fase de casación), con la finalidad de encontrar lagunas jurídicas autonómicas allí donde la Sala Territorial no las ha descubierto.

(La sentencia del Tribunal Constitucional 65/98, de 18 de Marzo ---B.O.E. de 22 de Abril de 1998--- no se ocupa del problema de la subsidariedad del Derecho estatal).

OCTAVO

En tercer lugar el Ayuntamiento de Tudela alega la infracción del artículo 140 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Discute aquí el Ayuntamiento el hecho de que la Sala de Pamplona le haya condenado solidariamente al pago de las indemnizaciones que establece, propugnando que se condene sólo a la Comunidad Foral de Navarra, a quien correspondía en exclusiva la decisión sobre la autorización solicitada, al no discurrir la variante sobre suelo urbano.

Tampoco este motivo puede prosperar.

El Ayuntamiento de Tudela concurrió con su decisión de denegar la licencia municipal de obras a la producción de los daños, pues, tal como dice la Sala de instancia, el Ayuntamiento tiene el deber inexcusable de conocer sus propias competencias y de ejercitarlas sin que pueda hacer dejación de ellas. Al Ayuntamiento se le pidió una licencia de obras, no una autorización de carreteras, y debió resolver la solicitud con arreglo al ordenamiento urbanístico, que la permitía. Y si el suelo era urbano, entonces también tenía competencia para otorgar la autorización de carreteras (artículo 3 de la Ley Foral 11/86). Así que la denegación de la licencia de obras basada en la previa decisión del Servicio Autonómico de Carreteras fue una decisión precipitada y disconforme a Derecho, que originó los daños de cuya reparación se trata, juntamente con la actuación de la Comunidad Foral de Navarra.

NOVENO

Queda, pues, por examinar sólo el segundo motivo de casación esgrimido por la Comunidad Foral de Navarra, que se refiere a la infracción del artículo 139 y siguientes de la Ley 30/92 y la jurisprudencia que lo interpreta, pues, en su opinión, no se dan los requisitos que ese precepto exige para reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración Pública, al no haber quedado acreditada la existencia de daños y perjuicios.

El motivo no puede ser estimado.

En tres apartados concreta la Comunidad Foral su impugnación.

  1. Dice que, en relación con los Honorarios por redacción del Estudio de Detalle y del proyecto de instalación de la Unidad de Suministro, la propia Sala sentenciadora afirma que no se han acreditado los gastos ni su cuantía. Sin embargo, después de afirma eso, el Tribunal de Pamplona dice que "es claro, no obstante, que los estudios se hicieron (obra en el expediente remitido por el Ayuntamiento el "Proyecto Técnico de Instalación") y es de suponer que supusieron un coste". De forma que el Tribunal de instancia obra con coherencia.

  2. Afirma que tampoco se han acreditado los daños derivados del lucro cesante, pues la Sala dice que "se acogen porque parecen razonables los criterios de cuantificación propuestos en la demanda". Sin embargo, esta frase ---por lo demás lógica--- se refiere a los "criterios de cuantificación", y no a los daños y perjuicios, que la Sala no pone en duda.

  3. Respecto de los daños inominados del punto 6, lo cierto es que la Sala no concede ninguna indemnización por ellos, de suerte que se trata de un pronunciamiento que favorece a la Comunidad recurrente.

DÉCIMO

Al declararse no haber lugar a los recursos de casación procede condenar a la Comunidad Foral y al Ayuntamiento de Tudela, por mitad, en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley 29/98, de 13 de Julio).

En virtud de lo dispuesto en el artículo 139-3 de esa Ley, esta condena en costas alcanza sólo a la cifra máxima por todos los conceptos de 1.800'00 euros por cada parte condenada a su pago.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar a los recursos de casación tramitados con el nº 339/2000 e interpuestos por la Comunidad Foral de Navarra y por el Ayuntamiento de Tudela, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fecha 5 de Octubre de 1999 y en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 2132/96 y 1349/97. Y condenamos a la Comunidad Foral de Navarra y al Ayuntamiento de Tudela, por mitad, al pago de las costas procesales, hasta una cifra máxima, por todos los conceptos, de 1.800'00 euros por cada parte condenada a su pago.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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