STS, 17 de Diciembre de 2004

PonenteANTONIO MARTI GARCIA
ECLIES:TS:2004:8209
Número de Recurso4454/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución17 de Diciembre de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

JUAN ANTONIO XIOL RIOSMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIAOCTAVIO JUAN HERRERO PINARODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación n° 4454/02; interpuesto por D. Lázaro que actúa representado por el Procurador D. Ignacio Batllo Ripoll; contra la sentencia de 25 de septiembre de 2001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 755/99, en el que se impugnaba el Decreto del Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 22 de marzo de 1999, por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra el Decreto del Primer Teniente de Alcalde, Responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras, de fecha 15 de enero de 1999, por la que se declara en situación de incompatibilidad, en aplicación de lo establecido en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, a D. Lázaro, titular de la licencia de taxi 2693.

Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Madrid, que actúa representado por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito de 1 de julio de 1999 D. Lázaro, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 22 de marzo de 1999; y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo termino por sentencia de 25 de septiembre de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Julián Caballero Aguado en nombre y representación de Lázaro contra el Decreto del Excelentísimo Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid de fecha 22 de marzo de 1999 que desestimaba el recurso de alzada contra la resolución del Primer Teniente de Alcalde, responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid de fecha 15 de enero de 1999, por el que se declaraba la situación de incompatibilidad del recurrente al no explotar la licencia de autotaxi en régimen de exclusiva dedicación concediéndosele el plazo de 3 meses para que transmitiera la licencia de la que es titular, o acreditara haber cesado en la actividad que origina la incompatibilidad, todo ello de conformidad con el artículo 17 del Real Decreto 763/1.979 de 16 de Marzo, por el que se aprobó el Reglamento nacional de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, sin expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia; el recurrente por escrito de 5 de febrero de 2002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 5 de junio de 2002, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

En su escrito de formalización del recuso de casación, la parte recurrente interesa, revoque la sentencia dictada "a quo", emitiendo otra por la que se declare no ajustada a derecho el Decreto Municipal del Ayuntamiento de Madrid de fecha 15 de enero de 1999 que declaro al recurrente en situación de incompatibilidad, basado en el articulo 17 del Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, pues así procede en derecho sin imposición de costas al no existir temeridad, tratarse de una cuestión eminentemente de interpretación jurídica y por la existencia de una gran pluralidad de afectados. En base a un único motivo de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate: "1. Se aplica en la resolución del proceso contencioso de instancia el Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, indicando el Tribunal que en concreto el articulo 17 de la citada norma tiene plena aplicación en la Comunidad de Madrid por dos motivos: en primer lugar, porque dicho Real Decreto no tiene su cobertura legal en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres por ser anterior a la misma, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha ley; y, en segundo lugar porque el Reglamento precitado se dicto cuando aun no existía la Comunidad de Madrid, afirmando posteriormente que las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso seguirán aplicándose en ese ámbito territorial en tanto la Comunidad de Madrid no las vaya reemplazando haciendo uso de sus competencias exclusivas. 2. Declara el Tribunal de Instancia que no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, ya que la actuación administrativa no impone sanción algún al recurrente, sino que tan solo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir un régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia le impone por estar legalmente establecida. 3. Por vulneración del articulo 24 de la Constitución en cuanto a las omisiones contenidas en el fallo de la sentencia "a quo", en relación con el articulo 218 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de aplicación supletoria, al no resolver el Tribunal el planteamiento expresado en la demanda, es decir al no resolver que según la Disposición Final Primera de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, la aplicación subsidiaria en caso de omisiones legislativas será la LOTT y su Reglamento, los cuales no exigen plena dedicación a los titulares de las licencias y por el contrario aplicar el Tribunal el Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, siendo éste ultimo una norma urbana no interurbana como así lo define su articulo 1".

En el otrosí tercero de suplico del escrito de formalizacion del recurso de casación solicita si la Sala lo estima conveniente, que de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se plantee cuestión de inconstitucionalidad del Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, en particular de su articulo 17 al entender que es contrario al artículo 149.1.5 de la Constitución, al articulo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, así como al articulo 9 de la Constitución y al articulo 16 de la Ley 20/98 de la Comunidad de Madrid.

CUARTO

La parte recurrida, en su escrito de oposición al recurso de casación interesa confirme la sentencia por ser en su integridad ajustada a derecho.

QUINTO

Por providencia de 29 de octubre de 2004, se señaló para votación y fallo el día catorce de diciembre del año dos mil cuatro y respecto a lo solicitado en el tercer otrosí del recurso de casación se resolverá en el momento de la deliberación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo y confirmó las Resoluciones impugnadas, valorando en sus Fundamentos de Derecho Tercero, Quinto al Octavo, lo siguiente: TERCERO. En cuanto a la alegada infracción del derecho de igualdad, ha de ser rechazada, porque si bien el principio de igualdad vincula a todos los poderes públicos tal y como prevé taxativamente el artículo 53.1 CE, incluido el poder legislativo, no prohibe sin embargo que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de diferenciar situaciones distintas y de darles un tratamiento diverso, que puede incluso venir exigido, en un Estado social y democrático de derecho, para la efectividad de los valores que la Constitución consagra con el carácter de superiores del Ordenamiento Jurídico. Lo que prohibe el principio de igualdad jurídica es la discriminación, como declara de forma expresa el artículo 14 CE, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable. La apreciación de en qué medida la Ley ha de contemplar situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente o, desde otra perspectiva, que no deben ser tratadas igualmente, queda con carácter general confiada al Legislador, con el único límite de que no dé lugar a un resultado que vaya contra derechos y libertades reconocidos en la Constitución ni en general contra cualquier precepto o principio de la misma, ni, como resulta obvio, contra la esencia misma del propio principio de igualdad, que rechaza toda distinción de trato que por su alcance no sea objetiva ni razonable y que, por tanto, haya de calificarse de discriminatoria; la justificación de la desigualdad debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. (...). QUINTO. Debe pues analizarse si el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros implica un trato discriminatorio, al establecer que toda persona titular de licencia de las clases A) o B) tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de conductor y afiliación a la Seguridad Social en régimen de plena y efectiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión. Dicho precepto establece un trato diferenciado para el titular de la licencia y el conductor asalariado que no puede, sin embargo, calificarse de discriminatorio, al ser la distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues solo aquél es garante frente a ésta del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público en condiciones de calidad y continuidad, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia y en cualquiera de las modalidades que permita la legislación laboral. No constituye tampoco discriminación la excepción prevista en el párrafo tercero del artículo 17 de Reglamento, al disponer que no será exigible la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en municipio de menos de 5.000 habitantes y su titular no tenga persona a su servicio, dada, de una parte, la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda del servicio en tales poblaciones, y, de otra, la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de ese servicio, que solo ocasionalmente se requiere, para la subsistencia del titular de la licencia y su familia. Por último, tampoco constituye lesión del principio de igualdad la normativa transitoria que excluye del ámbito material de aplicación del Reglamento Nacional de los Servicios urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros aquellas licencias que fueron otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor, habida cuenta que el establecimiento de un régimen especial, con carácter residual y a extinguir, es consustancial a las Disposiciones Transitorias. SEXTO. Respecto de la supuesta vulneración del principio de libertad de empresa reconocido en el artículo 38 de la Constitución, a esta Sala le resulta paradójico que sea esgrimido por quien pretende ser titular de una licencia que en definitiva garantiza el ejercicio de una actividad vedada para el común de los ciudadanos no titulares de tal licencia. (...). SÉPTIMO. Ha de rechazarse la alegación de hallarnos ante un procedimiento sancionador, ya que la actuación administrativa no impone sanción alguna al recurrente, sino que tan sólo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir con el régimen de exclusiva dedicación qué la titularidad de la licencia de autotaxi le impone por estar legalmente establecida, tampoco nos hallamos ante la revocación de una licencia de autotaxi y por tanto, ante la revisión de un acto administrativo propio declarativo de derechos para el titular, no siendo por tanto exigibles los requisitos formales que para los diversos supuestos de revisión de oficio, se establecen en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común El supuesto que nos ocupa, ni siquiera constituye el previsto en el art. 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes de Automóviles ligeros, que prevé la revocación de licencias y la retirada de las mismas a sus titulares, cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas, ya que nos hallamos ante la mera constatación de una situación de incompatibilidad en la titularidad de la licencia, con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación, y un correlativo requerimiento para que cese la citada situación de incompatibilidad, pudiendo elegir libremente el interesado entre la transmisión de la licencia, o el cese en la distinta profesión, lo cual constituye, la menos gravosa de las consecuencias previstas en el art. 17 del citado Reglamento. Al haberse otorgado un plazo razonable al recurrente para que optara entre las dos alternativas incluidas en el requerimiento, se ha respetado por parte de la resolución administrativa, el derecho de audiencia, así como el de defensa por tratarse de una resolución suficientemente motivada y explícita ya que expresa no solo los presupuestos de hecho en que se basa, sino además las normas jurídicas aplicables a las mismas y en las cuales, se fundamenta la decisión del órgano administrativo; sin que a ello constituya obstáculo alguno que el acto recurrido estuviera dirigido a una o a varias personas, pues al ser idéntica la norma aplicable, resulta perfectamente individualizable respecto de cada uno de sus destinatarios. En virtud de ello no puede sostenerse que se haya infringido el principio de legalidad establecido en el artículo 25 de la Constitución pues al no tratarse de sanción alguna dicha declaración no se precisa ley formal para regular dicha materia. OCTAVO.Por lo que se refiere a la inconstitucionalidad del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros aprobado por Real Decreto 763/79 de 16 de Marzo, éste Tribunal no comparte los argumentos en que el recurrente fundamenta su conclusión: El Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, que fue aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 Marzo, no tiene su cobertura en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por ser anterior a la misma, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley. De otra parte, cuando fue dictado el Reglamento precitado aún no existía la Comunidad de Madrid, cuyas competencias fueron otorgadas por el Estatuto aprobado mediante la Ley Orgánica de 25 Febrero de 1983, siendo de significar que la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aún con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las autonómicas a medida que la Comunidad Autónoma, haciendo uso de sus competencias exclusivas, elabore una normativa propia que las reemplace. Y tal normativa no existe en el momento presente ya que la Ley 20/1998, de 27 Noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente la materia sobre la que versa la litis, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo de aplicación el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, el cual no puede ser considerado inconstitucional, en tanto en cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del Legislador Autonómico provoque un vacío normativo. La Sentencia del Tribunal Constitucional número 147/1.991, de 4 de Julio analiza, el alcance de la cláusula de supletoriedad contenida en el artículo 149.3 de la Constitución, (...). Dicha resolución señala de conformidad con las Sentencias del Tribunal Constitucional números 227/88 y 103/89, (...). Ahora bien estas consideraciones que justifican la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de Junio de 1996 alegada por el recurrente, en relación con Ley Estatal 16/1.987, de Ordenación de los Transportes terrestres, no resulta de aplicación a las normas dictadas antes de aprobarse los respectivos estatutos de autonomía, pues en estos casos el Derecho Estatal preautonomico tiene plena aplicación y no por su naturaleza estrictamente supletoria pues como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional número 61 de 1.997 de 20 de marzo si bien es cierto que durante la primera fase temporal de creación del Derecho autonómico puede haber materias que, por imposibilidad en el tiempo o por preferencias en el programa legislativo, se encuentren todavía sin regulación autonómica, aun siendo de su competencia, no se trata entonces de un problema de relación entre ordenamientos, en el que uno de ellos complemente al otro supliendo sus defectos cuantitativos, ni es una cuestión a solucionar por medio de la regla del artículo 149.3 CE, ya que se trata de una situación transitoria por definición, mientras que la regla supletoria citada responde a criterios y vocación de permanencia, de aplicación asimismo en el futuro, aun cuando las Comunidades Autónomas hayan elaborado sus ordenamientos propios. Por lo tanto en tanto no se produzca el reemplazo de la norma estatal preestatutaria por la autonómica, aquella no puede ser considerada inconstitucional por invadir un titulo competencial propio de la Comunidad Autónoma".

SEGUNDO

El recurso de casación impone una serie de formalidades derivadas de su naturaleza especial, que suponen una limitación en los motivos de impugnación de la sentencia recurrida y en las cuestiones que pueden ser tratadas y resueltas por el Tribunal Supremo, ceñidas a las infracciones del ordenamiento jurídico expresa y concretamente imputadas a la sentencia, con respeto a la valoración de la prueba efectuada por ésta.

Entre dichas formalidades se encuentra la expresión en el escrito de interposición, de forma razonada, del «motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidos», y de la pretensión impugnatoria que se formule. Los «motivos» sólo pueden ser los previstos en el artículo 88 de la Ley Jurisdiccional. La expresión de los motivos debe hacerse consignando el número y párrafo del artículo 88 de la Ley en que se amparan. En aras del principio de tutela judicial efectiva, cabe admitir, sin embargo, el recurso cuando, aun sin constancia explícita del motivo, sea identificable sin género alguno de duda el precepto legal en que pretende ampararse el recurrente, bien por haberse hecho constar este extremo en el escrito de preparación, bien por tratarse de una omisión material susceptible de ser subsanada atendiendo a los razonamientos en que se funda el motivo.

El presente recurso de casación se formula como un escrito de alegaciones fundado en un único motivo, sin cita del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. Sin embargo, fue admitido, pues los motivos del recurso pueden llegar a conocerse con precisión.

TERCERO

Como ha quedado expuesto, se formula un único motivo de casación, que queda dividido en tres apartados; así, el apartado 1 del escrito de recurso se refiere, en síntesis, al ordenamiento jurídico aplicable; el apartado 2 se centra en la consideración de la resolución administrativa como una sanción; y, por último, el apartado 3 del escrito de recurso se refiere a la violación del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

CUARTO

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala, la conveniencia de alterar el orden propuesto por el recurrente en su escrito de recurso de casación y comenzar por este apartado 3, que, aunque no se cite, se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional.

En este apartado se alega, en síntesis, que la sentencia incurre en incongruencia, pues no ha resuelto el planteamiento de la demanda a tenor del cual, según la disposición final primera de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, se aplicarán subsidiariamente la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento, que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia, y el tribunal a quo aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana no interurbana según su artículo 1.

QUINTO

Se incurre en incongruencia, entre otros casos, cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda -incongruencia omisiva o por defecto-.

Esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). Se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994).

En este sentido, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia y que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional, sin que pueda resolver o decidir sobre dichas pretensiones con base en motivos diferentes de los alegados por las partes. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir.

SEXTO

Con arreglo a esta doctrina, no puede aceptarse que la sentencia recurrida incurra en incongruencia por no pronunciarse sobre el planteamiento relativo a la aplicación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia y el tribunal a quo aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana no interurbana según su artículo 1, pues no estamos en presencia de una pretensión, sino de un argumento.

Pero, además, la sentencia recurrida contesta a este argumento cuando afirma que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente la materia sobre la que versa la litis, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, que no puede ser considerado inconstitucional, por cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

SEPTIMO

En el apartado 1 del único motivo de casación, se denuncia, que en el proceso contencioso de instancia se aplica el Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, indicando el Tribunal que en concreto el articulo 17 de la citada norma tiene plena aplicación en la Comunidad de Madrid por dos motivos: en primer lugar, porque dicho Real Decreto no tiene su cobertura legal en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres por ser anterior a la misma, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha ley; y, en segundo lugar porque el Reglamento precitado se dicto cuando aun no existía la Comunidad de Madrid, afirmando posteriormente que las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso seguirán aplicándose en ese ámbito territorial en tanto la Comunidad de Madrid no las vaya reemplazando haciendo uso de sus competencias exclusivas.

Alegando en síntesis:

  1. - La sentencia recurrida vulnera los artículos 148.1.5 y 149.3 de la Constitución y el artículo 26 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. Según el artículo 148.1.5 de la Constitución, todas las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva en materia de transportes que discurran íntegramente por su territorio.

  2. - La Comunidad de Madrid ha dictado su propia normativa, la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, cuyo artículo 16.2.b).3 establece: «la plena dedicación del titular de la licencia o autorización habilitante cuando así se exija reglamentariamente»; por tanto, no procede imponer la incompatibilidad a los titulares de licencia de auto-taxis porque así lo dispone este artículo y la disposición final primera de la referida Ley autonómica.

  3. - La normativa que regula la incompatibilidad y plena dedicación de los titulares de las licencias de auto-taxi en Madrid vendrá determinada por la conjugación de tres normas: Real Decreto 763/1979, de 12 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros; Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres; y el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba su Reglamento y, por último, la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid.

  4. - Según la doctrina constitucional sobre la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución, sentencias del Tribunal Constitucional 181/1996, de 27 de junio y 61/1997, de 20 de marzo, en ningún momento el Estado puede dictar normas con el único fin de ser supletorias de las que las Comunidades Autónomas no desarrollen en aras de su propia competencia exclusiva. Algo que nuestro caso podría ocurrir, ya que siendo el transporte una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y naciendo el Real Decreto 763/1979, meses después de haberse aprobado la Constitución donde ya figuraba el cuadro de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas y existiendo una normativa que podía amparar el servicio de transporte en vehículos auto-taxis, (Orden de 4 de noviembre de 1964), puede entenderse que el Estado creó una norma a pesar del cuadro competencial de la Constitución y sin laguna jurídica alguna al regirse este tipo de transporte por una norma de 1964.

  5. - En el supuesto de que se diese por bueno dicho Real Decreto, en cuanto a la aplicación o no de su artículo 17 no estaríamos ante una laguna sino ante una omisión voluntaria del legislador autonómico.

  6. - El legislador autonómico, en la disposición final primera de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, establece que se aplicarán a los transportes urbanos, supletoriamente, las normas estatales para los transportes interurbanos, es decir, la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento, no pudiéndose aplicar el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por varias razones:

    1. En primer lugar, porque su artículo 1 se refiere el transporte urbano de viajeros en auto-taxi, no al transporte interurbano, y según este artículo cuando dichos vehículos realicen trayectos no urbanos deben someterse a las directrices de la legislación estatal interurbana, en la actualidad, la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/90, de 28 de septiembre. b) En segundo lugar, se deben aplicar la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento sobre la base de lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 20/98, de 27 de noviembre, y al ser una omisión del legislador y no con una laguna, primeramente, habrá que acudir a lo que diga el legislador madrileño que no ha omitido la cuestión de la incompatibilidad y plena dedicación de los titulares de licencias de auto-taxis de Madrid, pues su artículo 16 no la exige, y, por otra parte, porque el legislador autonómico dispone que en lo no dispuesto en las normas sobre transporte urbano, se apliquen las normas estatales interurbanas y el Real Decreto 763/79, de 6 de marzo, no es una norma estatal interurbana sino urbana (artículo 1) y, además, se deben aplicar supletoriamente según el artículo 149.3 de la Constitución las normas estatales surgidas de la competencia del propio Estado.

    c.- En tercer lugar, porque la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento no establecen ningún requisito de incompatibilidad o plena dedicación a los titulares de títulos o licencias habilitantes, (artículo 42 del Reglamento).

    d.- En cuarto lugar, por la derogación implícita del Real Decreto 763/1979, pues la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1999, afirmó que nada obsta a que siga existiendo dicho Real Decreto en todo lo que no sea contrario a la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento y dicha normativa interurbana no exige la necesidad de plena dedicación para la adquisición de autorizaciones administrativas para realizar transporte interurbano.

  7. - El Tribunal Constitucional en su sentencia 118/1996, derogó los artículos 113 a 118 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres que regulaban el transporte urbano, pero no derogó ni artículo 1 ni su exposición de motivos, donde se refleja la aplicación de esta norma con carácter unitario en todo el Estado sin perjuicio del derecho autonómico y local.

  8. - En conclusión, no procede la aplicación del artículo 17 del Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, al ser una norma creada al efecto para suplir lagunas, por ser de inaplicación directa a la Comunidad de Madrid por decisión expresa del legislador autonómico, por aplicarse en dicha Comunidad las normas estatales sobre transporte interurbano, es decir, la Ley 16/87 y su Reglamento, donde no se establece la exigencia de dedicación plena y exclusiva de los titulares de licencias de auto-taxis.

OCTAVO

Sobre este tema ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala en su sentencia de 12 de abril de 2004 dictada en el recurso de casación nº 4246/02, el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en 27 de junio de 1996, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

El Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros es anterior a la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990, por el que se aprueba el Reglamento desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996; en este sentido, las sentencias de 20 de octubre de 2002, 1 de abril de 2003 y 8 de julio de 2003.

Ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la disposición final primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal.

NOVENO

En el apartado 2 del único motivo de casación, se denuncia, que según el Tribunal de Instancia que no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, ya que la actuación administrativa no impone sanción algún al recurrente, sino que tan solo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir un régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia le impone por estar legalmente establecida.

Alegando en síntesis:

  1. - La resolución administrativa impugnada es una sanción, pues no existe, de acuerdo con lo expuesto, normativa estatal aplicable al caso y el legislador autonómico no exige la plena y exclusiva dedicación del titular de la licencia de auto-taxi (artículo 16 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre); por tanto, no existe infracción alguna del recurrente.

  2. - El artículo 25.1 de la Constitución establece la necesidad de reserva de ley; ello conlleva que debe existir una cuadro de infracciones y sanciones, en nuestro caso, la plena y exclusiva dedicación, que no se exige en la normativa autonómica, como ha quedado expuesto, ni en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

  3. - Es necesaria la reserva de ley formal, en el sentido de que carece de validez toda norma que contradiga otra de rango superior (artículo 2.1 del Código Civil y artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común), que en nuestro caso, se observa de la pretendida aplicación del Real Decreto 673/1979, de 16 de marzo, contrapuesto a lo que establece la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, así como el artículo 16 y la disposición final primera de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre. Cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 2001, (fundamento jurídico octavo), sobre la falta de cobertura legal del Real Decreto 673/1979, de 16 de marzo.

  4. - Si el artículo 16.2.b).3 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma, exige la plena dedicación del titular de la licencia cuando así se exija reglamentariamente, al no existir reglamento, al día de hoy es imposible sancionar con la revocación de la licencia.

DECIMO

La sentencia que sirve de precedente a ésta, citada en el fundamento de derecho octavo, se pronuncia sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido el imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco de dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1.955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga

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UNDÉCIMO

Según la sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001, no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, aunque trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una «revocación- sanción» puede resultar difícil, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

DUODÉCIMO

En el otrosí tercero solicita la parte recurrente, si la Sala lo estima conveniente, que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se plantee cuestión de inconstitucionalidad del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, en particular de su artículo 17, al entender que es contrario al artículo 149.1.5 de la Constitución y al artículo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, así como al artículo 9 de la Constitución y al artículo 16 de la Ley 20/1998 de la Comunidad de Madrid.

Después de analizar los motivos formulados por el recurrente en su escrito de recurso de casación, esta Sala estima que no es procedente acceder a la petición formulada por el recurrente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, pues de lo razonado se infiere que carecen de fundamento los reproches de inconstitucionalidad que se esgrimen frente a él. Con ser importante esta apreciación, no radica en ella la causa fundamental que impide el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, pues no puede olvidarse que para el planteamiento de la cuestión y la apertura del trámite al efecto dispuesto por el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es preciso que el objeto de la consulta dirigida al Tribunal Constitucional sea una norma con rango de Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional - dado que, conforme al artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los reglamentos inconstitucionales pueden y deben ser inaplicados por los tribunales ordinarios-, premisa que no se cumple en el supuesto que nos ocupa, pues se trata de un Real Decreto.

DECIMOTERCERO

Las valoraciones anteriores, obligan conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley citada, se señala con cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 240 Euros, en atención a que las costas se imponen por imperativo legal y ello aconseja una adecuada moderación, de acuerdo con la doctrina reiterada de esta Sala y las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, y a que la actividad de las partes se refiere a un solo motivo de casación.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por D. Lázaro, que actúa representado por el Procurador D. Ignacio Batllo Ripoll, contra la sentencia de 25 de septiembre de 2001, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 775 de 1999, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente, señalándose como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 240 Euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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