La licencia de edificación

AutorJuan Carlos Maresca Cabot
CargoAbogado. Profesor Asociado de Derecho Administrativo y Miembro de la Comissió Jurídica Assesora de la Generalitat de Cat
Páginas67-76
  1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA LICENCIA DE EDIFICACIÓN

    La licencia es un acto de autorización reglado por el que los Ayuntamientos, previa comprobación de que lo solicitado se ajusta a la normativa aplicable, otorgan o deniegan la solicitud. En definitiva, la Administración, tras comprobar la adecuación o disconformidad de lo solicitado al ordenamiento jurídico, remueve los obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente.

    Las características más destacadas de la naturaleza de la licencia son las siguientes: a) En primer, lugar la licencia urbanística o de obras exige una cobertura legal, es decir, las Administraciones Públicas, en este caso Ayuntamientos, sólo pueden exigir el sometimiento a licencia o la petición de licencia en relación a los actos de edificación y uso del suelo, cuando esa concreta actividad de edificación o uso del suelo esté prevista y sujeta a licencia en el ordenamiento urbanístico. ¿Qué normas integran el ordenamiento urbanístico? Las leyes urbanísticas (la Estatal de Bases y la Catalana, concretamente el Decreto Legislativo 1/90), los Reglamentos de desarrollo de las leyes citadas (concretamente en materia de licencias de edificación, el Reglamento de Disciplina Urbanística), y los Planes Generales de Ordenación e instrumentos del planeamiento de inferior categoría. Ese conjunto normativo supone la cobertura para que sea exigible una licencia cuando se pretende un acto de edificación o uso del suelo. De lo que se desprende que los Ayuntamientos mediante actos singulares, que no tienen cobertura normativa, no pueden pretender que el particular o promotor solicite licencia para la que no está previsto en el Plan ni en el Reglamento de Disciplina ni en la Ley urbanística catalana. El Ayuntamiento por decisión unilateral y puntual no puede exigir el que se solicite licencia, ésa es la premisa de la necesaria cobertura legal o normativa. No es preciso que en todo caso la cobertura para la exigencia de la licencia tenga rango de Ley, pues los Reglamentos, que son normas subordinadas a la Ley, en base a la previsión legal pueden enumerar distintos actos sujetos a licencia, incluso los Reglamentos de inferior categoría, como serían las Ordenanzas de edificación o los Planes municipales generales o Normas Subsidiarias, pueden enumerar otros actos sujetos a licencia de edificación no previstos ni en la Ley ni en el Reglamento de Disciplina ni en el Reglamento d'Obres, Activitats o Serveis de la Generalitat de Catalunya. Siempre que esté previsto en la ordenación de edificación puede exigirse la licencia. Por el contrario, si no está aquel concreto acto del uso del suelo o edificación previsto en la normativa, no puede exigirse la licencia municipal, pues ello sería ilegal y, por tanto, daría lugar a un acto nulo de pleno derecho.

    1. Segunda característica. La licencia de edificación es un acto reglado o, lo que es lo mismo, es un acto debido en la medida en que el proyecto en el que se basa se ajuste al ordenamiento urbanístico en vigor aplicable a aquel concreto sector. La decisión del Ayuntamiento es reglada, es decir, es obligada, ha de otorgar la autorización. Por el contrario, si lo solicitado y el proyecto acompañado no se ajustan a las determinaciones urbanísticas aplicables, la decisión del municipio ha de ser necesariamente denegatoria.

      Por tanto, en materia de licencias de edificación no hay discrecionalidad alguna. La Administración, como regla, en materia de licencias de edificación, aplica un criterio de automatismo: se solicita la construcción del edificio, se comprueba si los parámetros de ese edificio se ajustan a las ordenanzas de edificación, al planeamiento aplicable y a la legislación urbanística y la decisión de la Administración viene impuesta, en el sentido de otorgar la licencia, salvo que el ordenamiento urbanístico, en alguno de los parámetros a aplicar, otorgue capacidad de apreciación a la Administración, como sería en el de la regulación de las condiciones estéticas de los edificios, de tal manera que, si la regulación de las condiciones estéticas de los edificios no viene predeterminada por la norma, la Administración tiene un margen de decisión, pero no olvidemos que ese margen de decisión para valorar si un edificio respeta el ornato público o no es conforme al ornato público -el Ayuntamiento está rellenando el concepto ornato o el concepto armonía dentro del conjunto de la edificación circundante- es susceptible de control judicial. Por tanto, la última palabra sobre la decisión del Ayuntamiento denegando u otorgando una licencia, considerando que guarda o no guarda relación con el ornato público o con el conjunto del entorno, es una decisión revisable por los Tribunales de Justicia.

    2. La tercera característica que quiero señalar en relación a la licencia de edificación es que se trata de un acto declarativo de derechos y de ello se desprende una consecuencia ciertamente importante, y es que, una vez otorgada la licencia su extinción (por vía de la revocación o anulación), comporta el deber de indemnizar al titular de la licencia. ¿Por qué? Porque es un acto declarativo de derechos y como tal no puede ser revocado ni revisado sin contraprestación económica por parte de la Administración otorgante.

    3. La cuarta característica de la licencia de edificación es que, como hemos dicho antes, efectuada la comprobación de la conformidad o disconformidad de lo solicitado y proyectado con el ordenamiento aplicable, la licencia se limita a remover los obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente. La legislación actual urbanística, la Ley de Bases 6/98, ha puesto las cosas de donde nunca debían de haber salido, porque la legislación anterior introdujo un extraño artilugio consistente en que las facultades de edificar derivaban de un proceso gradual o, lo que es lo mismo, el derecho a edificar o usar el suelo no era un derecho preexistente, no era un derecho consecuencia del derecho de propiedad, sino que era un derecho que nacía del acto de la Administración.

      En su consecuencia, la licencia de edificación tenía carácter constitutivo, a partir de la licencia nacía mi derecho a edificar. En cambio, de la legislación hoy vigente se desprende que en el procedimiento para el otorgamiento de las licencias, como supone el ejercicio del derecho preexistente, al solicitarse la licencia si la Administración no resuelve y notifica en el plazo legal y reglamentariamente establecido se tiene adquirida la licencia por silencio positivo.

    4. Por último, en cuanto a las características fundamentales de la licencia de edificación, señalaremos que al ser un acto que amplía o limita el ejercicio de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los ciudadanos, ha de ser motivado, es decir, tanto el acto de otorgamiento de la licencia como el de denegación han de motivarse. El acto de otorgamiento de la licencia ha de motivarse y el Ayuntamiento ha de razonar y expresar los hechos y los fundamentos jurídicos que le han servido de base para conceder la licencia. Se...

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