STS, 30 de Octubre de 2001

La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, ha conocido del recurso número 311/93. Fue interpuesto por la representación de Don Ricardo contra resoluciones de la alcaldía del citado Ayuntamiento por las que se ordena y confirma en reposición la suspensión de la tramitación del otorgamiento de la licencia de apertura solicitada para un bar en la calle DIRECCION000NUM000 de la citada ciudad.

En concreto se impugnaron el Decreto de la Alcaldía-Presidencia número 8.880, de 6 de noviembre de 1992, que desestima recurso de reposición contra el Decreto 9007, de 8 de noviembre de 1991, que acordó suspender la tramitación del otorgamiento de la licencia solicitada, así como el Decreto 9.007, últimamente citado. Tal suspensión tuvo como fundamento la aplicación del artículo 120 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, ante la aprobación inicial del artículo 6.5 apartado 4 bis del Título III del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid, que se refiere a la instalación de bares musicales y análogos cuando, debido a su concentración, producen efectos auditivos de contaminación sonora o repercusión ambiental. En el recurso se pidió la anulación de los Decretos reseñados y, asimismo, se formuló la pretensión de plena jurisdicción de que se reconociera el derecho del demandante a obtener la licencia de apertura solicitada.

La Sala de instancia comprueba que no se ha impugnado en el proceso otro Decreto de la misma Alcaldía- Presidencia número 8878, dictado el 6 de noviembre de 1992, por el que se denegó la licencia con fundamento en la nueva normativa urbanística, cuya tramitación había provocado la suspensión. Declara que el recurrente ha incurrido en una desviación procesal al formular la pretensión de que se le conceda la licencia en el proceso, ya que el mismo se debe ceñir únicamente a los actos impugnados, que se limitan a acordar la suspensión de la tramitación de la licencia y que la pretensión referida a la nulidad de los Decretos que acuerdan tal suspensión carece de objeto, al haberse resuelto ya la denegación de la misma.

Lo expuesto conduce a la Sala a desestimar el recurso por pérdida de objeto del mismo, en sentencia de 11 de abril de 1996, que tiene la siguiente parte dispositiva:

"FALLO: Desestimar el recurso interpuesto contra las resoluciones que obran en el encabezamiento de esta sentencia por ser ajustadas a derecho y ello sin hacer expresa condena en costas."

La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora Doña María Esperanza Azpeitia Calvín, en nombre de Don Ricardo ; presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite, formalizando escrito de oposición la parte recurrida. Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 18 de octubre de 2001, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

La sentencia recurrida precisa que el recurrente ha ceñido su impugnación, y con ello el objeto del proceso, a dos resoluciones de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Valladolid. Se trata de los Decretos 9007 y 8880 de la Alcaldía, de 8 de noviembre de 1991 y de 30 de noviembre de 1992, que confirma en reposición el anterior. El Decreto de 8 de noviembre de 1991 se limita a suspender la tramitación de un expediente de otorgamiento de la licencia de apertura de un bar. La suspensión se fundamenta en el artículo 120 del Reglamento de Planeamiento urbanístico (RPU), aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio. El demandante ha pedido en el proceso la nulidad de dichas resoluciones y, como pretensión de plena jurisdicción, que se le reconozca el derecho al otorgamiento de la licencia solicitada.

Los actos impugnados acuerdan únicamente la paralización del procedimiento mientras se acuerda la revisión del Plan para limitar la saturación de bares musicales en determinadas zonas de la ciudad; por ello aclara la sentencia que la parte demandante sólo podría obtener, en el caso de que prosperase su recurso, el derecho a que el Ayuntamiento alzase la suspensión y dictase una resolución de fondo cualquiera que fuera su sentido, ya concediese o denegase la licencia.

Se llega así a la "ratio decidendi" de la sentencia: a) El Ayuntamiento ha resuelto sobre el fondo mediante un tercer Decreto que no se ha impugnado en el proceso (Decreto 8878, de 6 de noviembre de 1992). En virtud de él denegó la licencia conforme a las nuevas normas urbanísticas, ya aprobadas definitivamente en su forma modificada. Se considera que el recurso carece de objeto razonando que todo lo que se podía pretender en el proceso - en la hipótesis de que la suspensión impugnada fuera contraria a Derecho - se había alcanzado ya, al haberse resuelto la cuestión en cuanto al fondo; b) Se añade que lo que no se podía pretender en el proceso era el otorgamiento de la licencia ya que dicha pretensión había constituido una auténtica desviación procesal, por no haberse impugnado por el demandante el tercer Decreto a que se acaba de hacer referencia.

El primer motivo de casación afirma, de una parte, la existencia de un vicio de incongruencia de la sentencia, con invocación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil. Se alega que la Sala "a quo" ha desestimado la demanda por entender que el recurso ha perdido su objeto sin que tal alegación hubiera sido pedida ni formulada por las partes. En segundo lugar razona el motivo que se ha impedido a la parte su legítimo derecho de defensa, "por haber debido el Tribunal entrar a examinar si la suspensión acordada por la Administración era o no acorde con la legalidad". "El Tribunal" - se afirma - "debería haber dado la correspondiente resolución examinando no la denegación de licencia sino si la suspensión de su tramitación era conforme a la Ley, es decir, si realmente había existido una modificación del régimen urbanístico que afectase a dicha área".

El motivo debe prosperar en este segundo fundamento. La sentencia no es incongruente ya que la desaparición sobrevenida del objeto de un recurso es una causa anormal de terminación del mismo admitida, como se dirá de inmediato, por jurisprudencia de este Tribunal. La Sala de instancia, que podía acogerla de oficio, no incurre en incongruencia cuando la aprecia en un caso en el que los fundamentos de hecho que subsume en esta causa de extinción del proceso fueron opuestos expresamente en la contestación a la demanda por el Ayuntamiento de Valladolid. Sí prospera, sin embargo, la segunda argumentación. No existe en este caso desaparición del objeto del recurso. Por ello la Sala debió resolver sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de los dos actos municipales impugnados, que es lo que se nos pide en esta casación.

La doctrina sobre desaparición sobrevenida del objeto del proceso contencioso-administrativo se ha aplicado sobre todo en procesos constitucionales que tienen por objeto normas jurídicas. En la medida en que no se admiten controversias meramente virtuales, y en los limitados casos en que se produce una desaparición sobrevenida de la materia sobre la que se discute, dicha desaparición comporta la extinción del proceso.

Es evidente la diferencia que existe entre estos procesos constitucionales y las controversias que se suscitan ante los diversos órdenes de los Tribunales ordinarios; La jurisprudencia de este Tribunal ha aplicado, sin embargo, la categoría de la desaparición sobrevenida del objeto a la jurisdicción del orden contencioso-administrativo en los casos de impugnación directa de disposiciones generales. Sobre la base de los efectos "erga omnes" de las sentencias estimatorias, al amparo del artículo 86.2 de la LJCA, las sentencias de 15 de septiembre de 1989, 6 de noviembre de 1990 y 3 de junio de 1991 afirmaron que la nulidad de una disposición general debe considerarse válida para otros procesos en los que se suscita la misma pretensión de anulación. Las sentencias de 24 de septiembre y 26 de diciembre de 1991 y la de 23 de febrero de 1992 justifican esta circunstancia reconduciéndola legalmente a una especie de satisfacción extraprocesal de la pretensión en los procesos en que se pide una nulidad ya declarada en un proceso anterior, con la consecuencia de un fallo que consiste en declarar extinguido el proceso por falta de objeto, con la matización (que se explicita, por ejemplo, en las sentencias 24 de septiembre de 1991 y de 25 de junio de 1997) de considerar que ha desaparecido total o parcialmente el presupuesto procesal que los actos impugnados implican. No faltan tampoco sentencias, como la de 18 de mayo de 1999, que consideran aplicable tal doctrina a actos administrativos en sentido estricto, con invocación de otras resoluciones anteriores. Consideramos que esa extensión es inaceptable en el caso que se nos plantea aquí.

Recordemos que los actos municipales impugnados en el proceso se ciñen a la paralización temporal, por razones urbanísticas, del procedimiento de tramitación de la licencia de apertura de actividad de bar. Se acordó no dar trámite a la petición hasta que se produjera la aprobación definitiva de una revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid, orientada a limitar la saturación de bares musicales en determinadas zonas de la ciudad. La solicitud de apertura del bar, que se formuló el 16 de junio de 1991, fue considerada en los actos impugnados como afectada por la aprobación inicial de la modificación del artículo 6.5.4. bis del PGOU de Valladolid efectuada el día 11 de abril anterior, en la que se preveía ya la nueva determinación.

No podemos compartir la tesis de la sentencia recurrida en esta casación sobre carencia sobrevenida de objeto del recurso o de interés real del fallo por el hecho de que el Decreto del Alcalde de Valladolid de 6 de noviembre de 1992 haya puesto fin al procedimiento de solicitud de licencia de apertura. La terminación del procedimiento no significa que los actos municipales de suspensión del procedimiento, adecuadamente recurridos aquí, se hayan desvanecido como presupuesto del proceso de que conocemos ya que, a falta de un pronunciamiento que los anule en su caso, dichos actos de suspensión quedarían incólumes por lo que habrían desplegado válidamente sus efectos: entre ellos, el de haber paralizado lícitamente el procedimiento o tal vez determinar la normativa urbanística aplicable al resolver. El hecho de que el Decreto que deniega la licencia el 6 de noviembre de 1992 no se haya impugnado o que la demandante no haya ampliado este proceso al mismo (como podría haber hecho ex articulo 46.1 LJCA) no priva de objeto a este recurso. Es evidente que el tercer Decreto queda necesariamente fuera del mismo, pero esa circunstancia no lleva a excluir que una eventual anulación de los actos de suspensión pueda producir efectos ventajosos para el recurrente en otro u otros procesos o circunstancias. No resulta posible ni pertinente aventurar en hipótesis cuáles podrían ser, en su caso, tales efectos. Baste considerar su posibilidad lógica y apreciar que no ha existido una satisfacción adecuada del interés recurrente en sus pretensiones de anulación de actos que subsisten - interés que se encuentra protegido, por cierto, por el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE - para concluir que no se ha extinguido el objeto del proceso. Procede dar lugar, por ello, al primer motivo de casación.

Los tres motivos de casación restantes deben ser desestimados. El motivo tercero, en el que se invoca infracción del artículo 9.1.7 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales plantea una cuestión enteramente nueva, como lo es la supuesta obtención por silencio administrativo de la licencia que - se dice - se referiría a obras menores. En ningún momento se planteó tal cuestión en la instancia no siendo admisibles cuestiones nuevas en casación (como hemos dicho en las sentencias de 22 de diciembre de 1997 y de 14 de febrero y 18 de diciembre de 2000), por lo que decae el motivo. Idéntica suerte debe correr el motivo cuarto que invoca la infracción, ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, de los artículos 4 y 6 del mismo Reglamento de Servicios y la improcedencia de la suspensión acordada.

La cuestión de la normativa aplicable para resolver sobre la licencia atañe al tercer Decreto de la Alcaldía de 6 de noviembre de 1992 que, como hemos dicho y repetido, no ha sido impugnado en el proceso por inactividad de la propia parte recurrente. No es posible, por ello, efectuar declaración alguna sobre él ni en esta casación ni en la segunda sentencia, que procede dictar en sustitución de la que se revoca en este recurso. Las quejas sobre la improcedencia de la suspensión basadas en que vulneraría el principio de igualdad ante la Ley o los de proporcionalidad y "favor libertatis" olvidan que tampoco se discute aquí sobre el fondo de la norma de revisión del PGOU - que también resulta ajena a este proceso - sino simplemente sobre la suspensión del otorgamiento de licencias que se conecta automáticamente a la aprobación inicial de la reforma del Plan, como recordaremos en la segunda sentencia. En dicha sentencia razonaremos también sobre la aplicabilidad al caso del artículo 120 del RPU, que también se trata de negar en el motivo segundo de casación y que debe ser desestimada, ya que la casación de la sentencia no comportará en este caso la estimación de ninguna de las pretensiones formuladas en instancia.

Procede, por lo expuesto, al dar lugar al primer motivo, casar la sentencia recurrida y entrar a resolver sobre la demanda planteada en la instancia según los términos en los que se suscitó el debate en la misma, conforme a lo que dispone el artículo 102.1. 3º de la LJCA.

Entrando a resolver la cuestión debatida se observa que el señor Ricardo se ha opuesto a los Decretos de la Alcaldía a que se ciñe el recurso por considerar, en lo esencial, que el artículo 120 del RPU no es aplicable a un procedimiento de obtención de licencia de apertura para una actividad de bar. Considera que cuando dicho precepto menciona el "régimen urbanístico vigente" en determinadas áreas del territorio se refiere únicamente a la clasificación del suelo o - dice - a operaciones que considera anejas a esa clasificación como el patrimonio municipal del suelo, parcelaciones y valoraciones etc. Considera por ello que el proyecto de limitar la instalación de bares no tiene naturaleza urbanística, sino que es una medida calificable como de policía municipal en sentido estricto, que resultaría ajena al ámbito de lo urbanístico, por lo que no sería aplicable el artículo 120 del RPU.

El alegato no puede prosperar; la reglamentación urbanística del uso del suelo no tiene la significación estricta que pretende atribuirle la parte demandante. El artículo 12.2 apartados b) y f) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y los apartados c y f) del artículo 29 del RPU atribuyen a los Planes Generales de ordenación un contenido típico en el que se incluye la posibilidad de determinar los usos pormenorizados correspondientes a las diferentes zonas así como la posibilidad de reglamentar en forma detallada el uso pormenorizado y las condiciones higiénico-sanitarias de los terrenos y construcciones. En consecuencia es posible introducir en ellos determinaciones que limiten la instalación de bares, bares musicales y establecimientos análogos por razones medio ambientales o higiénico-sanitarias como, en principio, parece proyectar el precepto aprobado inicialmente. Por ello resulta de aplicación el artículo 120 del RPU a dicha aprobación. La dimensión urbanística de la licencia de apertura de una actividad de bar es, por otra parte, evidente por lo que la suspensión acordada en los actos impugnados supera la crítica que se le formula en este alegato.

Insiste también la demanda en que el artículo 6.5.4 bis del PGOU de Valladolid vulneraría el principio de "favor libertatis" y de proporcionalidad (artículos 4 y 6 del RSCL) o atentaría al principio de igualdad ante la Ley que garantiza el artículo 14 de la Norma Fundamental. La queja no prospera. Como ya hemos dicho en los razonamientos de rechazo del motivo cuarto de casación se enjuicia aquí sólo sobre una norma que se halla en el momento prodrómico de su aprobación inicial. A ese momento conecta ya automáticamente el artículo 120 del RPU la suspensión del otorgamiento de licencias, a que se ciñen los actos impugnados.

Es prematuro entrar a discutir sobre el acierto o desacierto que, en su momento, pueda llegar a tener la determinación del artículo 6.5.4 bis del PGOU de Valladolid, lo que tampoco constituye objeto de este pleito, por lo que no efectuamos declaración alguna sobre ella. Es evidente, por último, la desviación procesal en que se incurre al pedir que se conceda la licencia de apertura en cuestión, cuando no se ha impugnado el repetido tercer Decreto, sino únicamente los acuerdos municipales que decretaron la suspensión. Es procedente, por ello, desestimar la demanda por las razones de fondo expuestas.

Al haberse estimado uno de los motivos de casación es necesario resolver en cuanto a las costas de instancia y no apreciamos circunstancias que justifiquen una expresa imposición de las mismas a ninguna de las partes (artículo 131.1 LJCA). Cada una de ellas abonará las suyas respecto de las de esta casación, por imperativo del artículo 102.2 de la LJCA.

En virtud de lo expuesto,