Medidas de liberalización de la economía y modificaciones del derecho español de defensa de la competencia

AutorJulio Costas Comesaña
Cargo del AutorProfesor Titular Interino de Derecho Mercantil Universidad de Vigo
  1. INTRODUCCIÓN

    Una de las primeras y más importantes medidas de política económica adoptada por el «Gobierno Aznar» fue la publicación, a principios del verano de 1996, de un paquete de Reales Decretos-Leyes (RDL en adelante) que integran lo que se ha dado en llamar el «primer plan de liberalización y reforma de la economía» del nuevo Gobierno. Nos referimos, en particular, al RDL 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, al RDL 6/1996, de 7 de junio, de liberalización de las telecomunicaciones, y al RDL 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica (BOE del 8; corrección de errores en BOE del 18). Se trata de un conjunto de disposiciones normativas de contenido heterogéneo, pero con un común denominador: la liberalización y fomento de la libre competencia en diversos sectores de la economía española situados al margen de las reglas del libre mercado con el objetivo último de que contribuyan a la reanimación de la economía española.

    Estos RDL plantean diversas cuestiones, unas formales, como la utilización misma de la técnica legislativa del RDL, o el empleo del instituto jurIdico de la corrección de errores para realizar ciertas modificaciones del texto legal, a nuestro juicio, sustanciales y al margen del procedimiento legalmente establecido. Pero también generan cuestiones de fondo, en el sentido de si las medidas de liberalización y fomento de la libre competencia aprobadas son, precisamente, desde el punto de vista del consumidor y de la economía nacional, las más eficaces que podían adoptar el Gobierno. No obstante, las pretensiones de esta crónica son mucho más modestas, pues se limitan, por una parte, a contrastar las medidas previstas en los RDL con aquellas propuestas con anterioridad por el TDC, observando las coincidencias y destacando el sentido (pro o anticompetitivo) de las divergencias, y, por otra parte, a un breve comentario sobre las modificaciones introducidas en la LDC, por el RDL 7/1996, en materia de conductas concertadas prohibidas y notificación voluntaria de operaciones de concentración económica.

  2. EL RDL 5/1996, DE MEDIDAS LIBERALIZADORAS EN MATERIA DE SUELO Y COLEGIOS PROFESIONALES

    1. La reforma del mercado del suelo

      El RDL 5/1996, de 7 de junio, se refiere al suelo en el capítulo I, artículos 1 a 4, y en las disposiciones transitoria y final primera, donde se contienen diversas medidas orientadas a incrementar la oferta del suelo urbanizable y, al mismo tiempo, a reducir la «hiperregulación administrativa» existente en este mercado. En particular, el artículo 1 suprime la distinción entre «suelo urbanizable programado» y «suelo urbanizable no programado», creando la categoría de «suelo urbanizable», que es aquel que el planteamiento general del Ayuntamiento declare adecuado para ser urbanizado (art. 1.2). El artículo 2, relativo al «aprovechamiento y cesión de suelo a los Ayuntamientos», en su apartado 2 reduce del 15 al 10 por 100 la superficie de terreno que deben ceder los propietarios a los Ayuntamientos en suelo urbano incluido en una unidad de ejecución y en suelo urbanizable, y elimina, además, toda cesión de aprovechamiento en las obras de rehabilitación y sustitución de la edificación que no comporte un incremento del volumen construido (apartado 3). Los artículos 3 y 4 y la disposición transitoria modifican distintas disposiciones urbanísticas con el objeto de: a) reducir los plazos de tramitación del planeamiento urbanístico por los Ayuntamientos, b) simplificar su aprobación (atribuyendo al alcalde competencias que antes eran del Pleno del Ayuntamiento), y c) facilitar la promoción privada o pública de Programas de Actuación Urbanística en el suelo calificado como urbanizable no programado a la entrada en vigor del RDL.

      Estas medidas de reforma de la legislación urbanística persiguen, en palabras del propio legislador, ayudar a «incrementar la oferta del suelo con la finalidad de garantizar con mayor facilidad el acceso a la vivienda y a reducir la enorme discrecionalidad ahora existente» (Exposición de Motivos, párr. 1.°). Ahora bien, puede cuestionarse seriamente que estas medidas resulten aptas, por insuficientes y mal orientadas, para conseguir su objetivo. El Gobierno tampoco ha sido especialmente original en sus propuestas, a excepción de la reducción del porcentaje de suelo de cesión obligatoria a los Ayuntamientos, pues la medida de reducir los plazos y etapas de aprobación del planeamiento urbanístico figura entre las «prudentes» recomendaciones realizadas por el TDC (vid. Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios, Madrid, 1993, pág. 200) y posteriormente recogida por la «Comisión de Expertos», nombrada por el anterior Gobierno a propuesta del TDC, para examinar la modificación de la legislación urbanística bajo los criterios propuestos por éste. Esta Comisión, sin embargo, no hizo suyas las restantes recomendaciones del TDC, ya que a juicio de la mayoría de sus miembros los problemas existentes en el mercado del suelo son exclusivamente problemas de gestión, y por ello no era necesario reducir el intervencionismo administrativo, sino incluso incrementar la planificación pública del suelo.

      En línea con el informe de esta Comisión, el Gobierno precedente, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (cabe recordar el interesante debate público que sobre la orientación de la reforma de la Ley del Suelo mantuvieron el entonces titular de este Ministerio, el señor Borrell, con el anterior presidente del TDC, el señor Fernández Ordóñez), había aprobado el 13 de enero de 1995 un documento titulado «Reformas legislativas para atajar el problema de la escasez del suelo» que, partiendo de la idea de que el problema radica en la falta de suelo urbanizado, proponía una serie de medidas dirigidas a favorecer la transformación del suelo urbanizado (sobre el contenido y orientación de las medidas propuestas en este documento, vid. TDC, La competencia en España: balance y nuevas propuestas, Madrid, 1995, págs. 41-43), que en su conjunto suponían una «nueva vuelta de tuerca» en la intervención administrativa del mercado, que podría sintetizarse en la frase: «sustitución del mercado por la planificación».

      Por el contrario, el TDC había propuesto al Gobierno anterior los criterios de reforma siguientes: a) en el suelo urbano buscar fórmulas para acentuar el carácter reglado de su determinación, garantizando el derecho a construir de conformidad con reglas generales por parte de todos los operadores y sometiendo efectivamente a los poderes públicos a estas reglas, sin privilegios, respetando el principio de igualdad de trato en alturas, volúmenes, etc., justificándose las diferencias con carácter global; b) en suelo urbanizable, permitir a los particulares decidir sobre el uso del espacio siempre que se cumplan las reglas generales. Negativas justificadas y motivadas por los poderes públicos. Utilización urbanística del suelo urbanizable de conformidad con la iniciativa de los particulares; c) En suelo no urbanizable, precisar cuál ha de ser en todo el territorio nacional. En el resto del suelo ha de permitirse la urbanización sometida a normas generales. Cambiar la actual óptica, definiendo las zonas del territorio nacional no urbanizables en función de valores medioambientales, paisajísticos y ecológicos. El resto del territorio debe ser, en principio, urbanizable; d) En relación con las Haciendas Locales, estudiar sistemas de financiación de los entes locales que les permitan financiarse sin necesidad de recurrir a concesiones monopolísticas; e) Reducción de los plazos y etapas para la calificación y gestión del suelo (vid. TDC, Remedios..., págs. 203 y sig., y TDC, La competencia..., pág. 94).

      En definitiva, pues, podemos decir que la liberalización del mercado del suelo, en el sentido de sustitución de la intervención administrativa por el mercado, surgida del RDL 5/1996, se limita a aceptar una de las propuestas del TDC, aquella que figuraba ya entre las líneas generales del documento «Reformas legislativas para atajar el problema de la escasez del suelo», aprobado por el Gobierno socialista, y que resulta la de más fácil aplicación, especialmente por su neutralidad sobre los ingresos de las Corporaciones locales. Como novedad respecto de las propuestas del TDC, se introduce la rebaja en un 5 por 100 del suelo que deben ceder los propietarios del suelo edificable a los Ayuntamientos. Esta medida, que dado los términos imperativos en que está redactada se encuentra plenamente vigente (vid., en este sentido y para un comentario general a este RDL en lo relativo al suelo, González Pérez, J. («Medidas liberalizadoras en materia de suelo (Real Decreto-ley 5/1992)», en Velarde Fuentes, J., al., Reforma y liberalización económica. Los Decretos-leyes de junio 1996, Civitas, Madrid, 1996, págs. 43-90, 50 y sigs.), incide directamente en las arcas municipales, razón por la cual ha sido rechazada por numerosos Ayuntamientos, especialmente si no es sustituida por otra fuente de financiación.

      La financiación de las Haciendas Locales es quizá el obstáculo más importante con que tropieza cualquier reforma liberalizadora del mercado del suelo, pues los Ayuntamientos tienen en el control monopolístico del suelo urbanizable una de sus principales fuentes de financiación. En este sentido, el TDC (Remedios..., pág. 195), investigando el sector de la distribución comercial, tuvo ocasión de comprobar que existe una especie de pacto de trueque entre las grandes empresas de distribución y ciertos Ayuntamientos, en virtud del cual éstos garantizan a aquéllas una «exclusiva monopolística» para explotar a los consumidores del territorio local, y las empresas titulares de las grandes superficies se comprometen a financiar obras de «interés...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR