Sanción y publicación de las leyes
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Páginas | 363-371 |
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La sanción, promulgación y publicación son actos que, según el artículo 91 C.E., competen al Rey, quedando, por tanto, fuera de la aprobación parlamentaria de las leyes. Sin embargo, como quiera que guarda una cierta relación con esta última, nos permitimos incluir unos breves comentarios que ayuden a sopesar el alcance jurídico de la intervención de las Cortes y de estos actos del monarca1.
El Rey carece de toda intervención en la formación de las leyes. La C.E. no le otorga, como hicieran las del siglo XIX, iniciativa para la presentación de leyes, ni tampoco facultad de veto, suspensivo o devolutivo, sobre las leyes aprobadas por las Cortes.
De ahí el carácter más teórico que efectivo de la sanción y promulgación. No suponen actuaciones ejercitables según la voluntad de su titular, sino actos necesarios, que el Rey debe realizar en todo caso. El tono imperativo empleado (El Rey sancio-
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nará las leyes y las promulgará...) revela palmariamente que la intervención del Rey es preceptiva, sin que se pueda sustraer a la misma.
Por consiguiente, el Rey tiene una obligación estricta e ineludible de sancionar y promulgar las leyes que se le presenten. Un incumplimiento de esta obligación supondría un supuesto límite dentro del actual sistema constitucional, cuya gravedad permitiría aplicar la sanción máxima de remoción del Rey infractor, acudiendo al procedimiento previsto en el artículo 59.2 C.E.2. Evidentemente, se trata de una hipótesis muy remota, pero que si se contempla desde una consideración teórica desemboca en la conclusión señalada.
A la luz de estas premisas, proceden unas matizaciones sobre la promulgación de las leyes por el Rey. El sentido de este acto dentro del artículo 91 C.E. es el dar fe de las leyes aprobadas por las Cámaras, función que debe entenderse en sus justos límites, pues no otorga al monarca ninguna potestad para controlar la regularidad formal y material de la ley procedente de las Cortes. Esto es, no le habilita para constatar si su aprobación parlamentaria se ha producido conforme a los requisitos constitucionales ni, mucho menos, si su contenido afecta en alguna forma a los preceptos constitucionales3. Todo lo que sea presentado al Rey como una ley aprobada por las Cortes por el Presidente del Gobierno —que es, como veremos, la vía utilizada al efecto— debe ser objeto de su sanción y promulgación. De ahí el alcance más simbólico que político de esta intervención del Rey.
De otra parte, la sanción y promulgación carecen de valor jurídico sustantivo. Una ley es perfecta desde su aprobación por las Cortes siendo tales actos meros requisitos formales, que, sobre la base de ser obligados, no añaden nada especial a la ley.
Respecto al acto de la publicación, debe matizarse la opinión4. Se trata de un acto material —la inserción de la ley en el B.O.E.—, pero con una importancia jurídica capital, ya que sólo su cumplimiento permite la entrada en vigor de las normas correspondientes (art. 2.1 del C. C.). La publicación constituye una condición esencial, pero una condición esencial para la existencia de la norma legal, no de la ley en sí o ley como fuente jurídica o ley documento. Para esta última la publicación actúa como
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condición para que pueda desplegar su eficacia jurídica, pues según el artículo 66 la potestad legislativa está condensada en las Cortes Generales. Todos los actos posteriores a la aprobación por las Cámaras tienen en el sistema español un carácter obligado, de cumplimiento ineludible, como antes ya se ha comentado. La publicación no añade nada esencial a la ley, y por ello no puede presentarse como elemento constitutivo, pues su misión no es otra que reproducir fielmente el texto previamente aprobado por las Cortes y sancionado por el Rey. No puede añadir ni quitar nada al texto aprobado por el poder legislativo del Estado5.
Al acto de la sanción-promulgación le es aplicable la cláusula general del artículo 64.1 C.E., según la cual los actos del Rey deben ser refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los ministros competentes6.
El refrendo del Presidente del Congreso sólo se establece para tres supuestos específicos, perfectamente delimitados. Fuera de éstos, el refrendo debe ser otorgado por el Presidente del Gobierno o alguno de sus ministros.
En el caso de las leyes aprobadas por las Cortes Generales es evidente que el refrendo debe hacerse conforme a la regla general. A su amparo sería posible que se hiciese por el Presidente del Gobierno o por algún ministro, o bien, incluso, por ambos tipos de autoridades según la naturaleza de las leyes. La letra del artículo 66.1 así lo autoriza, y, por otro lado, si se acude al Derecho comparado, se observa que todas estas soluciones son posibles.7
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La práctica seguida desde la entrada en vigor de la C.E. ha sido que el Presidente del Gobierno actúa como refrendante único...
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